違法填海緣何屢禁不止

郭煦

嚴(yán)管嚴(yán)控 為嚴(yán)格管控圍填海，警示有關(guān)地方及企業(yè)，自然資源部在2018年12月28日通報8起違法圍填海案件。

國務(wù)院機構(gòu)改革一年后，“超級大部”自然資源部承擔(dān)起了更重要的使命和職責(zé)。

今年兩會期間，自然資源部部長陸昊表示，一年來，啟動開展了全國圍填海現(xiàn)狀調(diào)查等基礎(chǔ)性工作和第三次全國國土調(diào)查等重要工作。20世紀(jì)50年代以來，我國濱海濕地消失的比例較大，黨的十八大以后雖有明顯緩解，但形式仍然不容樂觀。1990年我國人工岸線占海岸線比重只有18%，2017年已占到了55%。截止到去年8月底，2002年以來的圍填海還有1143平方公里沒有充分利用，或處于閑置狀態(tài)，當(dāng)然十八大前這個比例占到了70%，所以中央嚴(yán)控圍填海是有充分依據(jù)的。

記者了解到，為嚴(yán)格管控圍填海，警示有關(guān)地方及企業(yè)，自然資源部在2018年12月28日通報8起違法圍填海案件。

自然資源部海域海島管理司司長高忠文說，自然資源部已向沿海11個省區(qū)市圍填海專項督查反饋情況，要求抓緊整改，嚴(yán)肅追責(zé)，全面清理。

同時，生態(tài)環(huán)境部組織在近期對部分地區(qū)中央環(huán)保督查整改情況開展了現(xiàn)場抽查。抽查發(fā)現(xiàn)，有關(guān)地方黨委、政府高度重視督查整改，建立機制，強化措施，狠抓落實，整改工作取得明顯成效。但也發(fā)現(xiàn)，一些地方整改進(jìn)展嚴(yán)重滯后，甚至敷衍應(yīng)對，虛報整改情況。通報著重點名了遼寧葫蘆島市違法圍填海問題虛假整改案。

中央環(huán)保督查反饋指出，葫蘆島市綏中濱海經(jīng)濟區(qū)管委會違法將39.6公頃沿海灘涂轉(zhuǎn)讓給佳兆業(yè)公司等3家企業(yè)用于房地產(chǎn)開發(fā)，綏中縣國土資源部門為其辦理土地使用證。為此，遼寧省整改方案明確，暫停執(zhí)行填海區(qū)域相關(guān)規(guī)劃，研究修改規(guī)劃方案，并停止相關(guān)項目建設(shè)。2018年6月，遼寧省上報整改情況稱，綏中縣已暫停規(guī)劃執(zhí)行，佳兆業(yè)、宏躍酒店等違規(guī)圍填海項目已按要求停建。

但2018年7月檢查時發(fā)現(xiàn)，佳兆業(yè)秦漢商業(yè)街和宏躍酒店項目持續(xù)頂風(fēng)違法建設(shè)，其中佳兆業(yè)秦漢商業(yè)街項目于2017年5月中央環(huán)保督查進(jìn)駐期間破土動工，至2018年7月基本建成，已具備營業(yè)條件;宏躍酒店會議中心1—8號樓項目主體建筑已經(jīng)封頂，正在進(jìn)行外墻施工。葫蘆島市及綏中縣督查整改敷衍應(yīng)對，得過且過;遼寧省審核把關(guān)不嚴(yán)，上報情況嚴(yán)重失實。

綏中違法填海問題通報幕后

春末的渤海邊，遼寧省葫蘆島市綏中縣東戴河的海灘上空無一人。不遠(yuǎn)處，幾個月前還在緊張施工的商業(yè)街、酒店等違法建筑，已全部拆除并回填完畢。

2017年8月，針對第一輪中央環(huán)境保護(hù)督查指出的葫蘆島市綏中濱海經(jīng)濟區(qū)管委會（現(xiàn)更名為東戴河新區(qū)管理委員會）違法將39.6公頃沿海灘涂轉(zhuǎn)讓給佳兆業(yè)公司等3家企業(yè)用于房地產(chǎn)開發(fā)問題，遼寧省整改方案明確提出，暫停執(zhí)行填海區(qū)域相關(guān)規(guī)劃，研究修改規(guī)劃方案，并停止相關(guān)項目建設(shè)。

令人意想不到的是，綏中縣對督查反饋問題和遼寧省整改要求視而不見，這些開發(fā)項目并沒有停工整改，仍在繼續(xù)施工。

2018年9月18日，生態(tài)環(huán)境部再次通報葫蘆島市違法圍填海問題，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委隨即會同葫蘆島市紀(jì)委監(jiān)委展開調(diào)查。綏中縣、遼寧東戴河新區(qū)的虛假整改隨之浮出水面。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在違法圍填海問題整治過程中，弄虛作假、欺上瞞下的問題相當(dāng)嚴(yán)重：在根本沒有整改的情況下，綏中縣政府、綏中縣環(huán)保督查整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組為應(yīng)對上級檢查，先后5次編造虛假整改情況，甚至通過偽造公文來應(yīng)付檢查驗收。

事實上，宏躍酒店項目和佳兆業(yè)商業(yè)街項目在第一輪中央環(huán)境保護(hù)督查期間及之后一直在施工。而在此期間，綏中縣卻采取編造報告、文件等方式進(jìn)行了多次虛假匯報，“以為用材料就能騙過去”。

為何綏中縣多達(dá)5次的虛假匯報沒有被發(fā)現(xiàn)？參與調(diào)查的遼寧省紀(jì)委監(jiān)委第八紀(jì)檢監(jiān)察室有關(guān)負(fù)責(zé)同志指出，相關(guān)責(zé)任主體表態(tài)多、行動少、落實差，形式主義、官僚主義問題突出是主要原因。

據(jù)介紹，查閱宏躍酒店項目施工記錄發(fā)現(xiàn)，2017年5月至11月、2018年5月至7月，宏躍酒店會議中心1-8號樓均存在施工行為。根據(jù)衛(wèi)星圖片顯示，2017年5月佳兆業(yè)商業(yè)街項目剛剛開始土建施工，同年11月已基本完成主體工程建設(shè)。2018年7月，該項目已具備營業(yè)條件。

遼寧省紀(jì)委常委崔隆介紹，調(diào)查人員在查閱東戴河新區(qū)管委會專題主任辦公會議紀(jì)要時發(fā)現(xiàn)，在實際整改工作中，綏中縣政府不僅不落實整改要求，反而暗中推進(jìn)違法圍填海項目建設(shè)。

2017年11月7日，時任綏中縣縣長、東戴河新區(qū)管理委員會主任馬茂勝召開主任辦公會議，專題研究佳兆業(yè)商業(yè)街項目未批先建問題，同意佳兆業(yè)商業(yè)街項目進(jìn)行防水施工建設(shè)，并議定“由新區(qū)住建局等部門共同負(fù)責(zé)為佳兆業(yè)商業(yè)街項目辦理相關(guān)施工手續(xù)”，且“對該項目未批先建事宜不予處罰”等事項。

葫蘆島市紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)負(fù)責(zé)同志說：“雖然圍海造田可以帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的短期增長，但對生態(tài)環(huán)境的影響不可逆轉(zhuǎn)，個別地方的小算盤傷害的是國家的大利益?！?/p>

近期，葫蘆島市召開了全市解放思想暨作風(fēng)建設(shè)大會，宣布了關(guān)于生態(tài)環(huán)境部通報兩起中央環(huán)保督查整改不力問題調(diào)查處理情況通報和《葫蘆島市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)不作為問責(zé)辦法（試行）》，對全市干部思想和作風(fēng)集中開展全面大洗禮、大排查、大整頓。

目前，佳兆業(yè)商業(yè)街、宏躍酒店會議中心1-8號樓等違法建筑已實施拆除。地基已全部拆除并回填平整完畢，正在推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作，未來這里將建設(shè)一座海邊公園，不搞商業(yè)開發(fā)，還地于民，供市民休閑娛樂。

生態(tài)環(huán)境部2018年11月19日晚通報“回頭看”典型案例《遼寧綏中縣政府編造文件虛假整改》后，遼寧省委書記、省人大常委會主任陳求發(fā)，遼寧省委副書記、省長唐一軍就全省加強整改作出批示、提出要求，強調(diào)要深刻汲取教訓(xùn)，切實增強做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作政治自覺、思想自覺和行動自覺，以嚴(yán)的精神和實的作風(fēng)確保環(huán)保督查反饋意見整改落實到位。

陳求發(fā)批示要求，全省各地區(qū)各部門要舉一反三、引以為鑒，切實增強做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的政治自覺、思想自覺和行動自覺。要強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，杜絕敷衍整改、表面整改、假裝整改和“一刀切”等問題，堅決把中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查反饋意見整改落實工作抓緊抓實抓到位。

記者注意到，目前，遼寧省及葫蘆島市紀(jì)委監(jiān)委已對23名領(lǐng)導(dǎo)干部給予黨紀(jì)政務(wù)處分或組織處理，葫蘆島市向省委、省政府作出了深刻檢查。2018年10月25日，遼寧省委組織部發(fā)布消息：免去李樹存的綏中縣縣委書記職務(wù);免去馬茂勝的綏中縣縣長職務(wù)。

多地出現(xiàn)違法填海案件

黨的十八大以來，在海洋生態(tài)文明建設(shè)方面取得了積極的進(jìn)展。劃定海洋生態(tài)保護(hù)紅線，開展海域海岸帶整治修復(fù)，加強圍填海管控，全國圍填海總量下降趨勢明顯。但在海洋生態(tài)保護(hù)、圍填海、近岸海域治理等方面，還存在不少的問題。

七頂山陸海村的填海造地項目是2010年由大連原金州新區(qū)管理委員會主導(dǎo)開發(fā)的。這個項目從2011年開工，到2013年一共圍填海的面積為627公頃，相當(dāng)于800多個足球場的大小。但是，如此大面積的圍填海實際上并沒有獲得任何審批手續(xù)。

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》有關(guān)規(guī)定，50公頃以下的填海項目由地方政府受理和審批，而50公頃以上的填海項目報國務(wù)院審批。由此可見，大連七頂山陸海村的填海項目填海面積已達(dá)627公頃，既違規(guī)也不合法。但這個項目在實施的過程中卻能一路“綠燈”。同時在大連原金州新區(qū)管委會當(dāng)時的會議紀(jì)要中可以看到，當(dāng)初是要一邊填海造地，一邊加大招商引資的力度。尷尬的是，轟轟烈烈地把海填了，招商引資卻遲遲不見成果，如今這片地只能荒廢閑置。

而對于這種非法圍填海的問題并非個例，在這次督查的各個?。▍^(qū)）中都存在。

此前，國家海洋督查組對遼寧省開展圍填海專項督查工作。國家海洋督查組向遼寧省政府進(jìn)行反饋圍填海專項督查情況。督查發(fā)現(xiàn)，遼寧省海洋生態(tài)保護(hù)和圍填海管控存在五大主要問題：圍填海項目審批不規(guī)范、監(jiān)管不到位;未批先填問題突出;圍填海執(zhí)法監(jiān)管不力;近岸海域陸源污染防治工作推進(jìn)不力。

督查指出，遼寧省圍填海項目一些依法應(yīng)報國務(wù)院審批，卻被拆分為多個單宗面積不超過50公頃的項目由省政府審批。2009年錦州市娘娘宮臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)管理委員會成立公司，將806公頃海域拆分為18個單宗不超過50公頃用海的項目，同步申請審批，同步換發(fā)土地證并全部納入土地儲備;2010年大連長興島臨港工業(yè)區(qū)管理委員會安排注冊10家公司，分兩批同步立項、同步申請10宗海域，共計452公頃，填海成陸后將土地歸集出讓給同一公司。

督查指出，2008年以來遼寧全省違法填海面積較大，大連、錦州、盤錦尤為突出，占全省違法填海的94%。2013年之后，新出現(xiàn)的違法填海面積明顯減少，錦州、大連、盤錦仍占全省違法填海的83%。

海南有“四季花園”之稱，有著得天獨厚的生態(tài)環(huán)境，但因為這樣的優(yōu)越感，讓“房地產(chǎn)大開發(fā)”的熱情屢屢突破了生態(tài)底線……中央環(huán)保督查組對海南開展環(huán)保督查反饋指出，一些沿?？h市向海要地、向岸要房情況嚴(yán)重，被房地產(chǎn)“綁架”，一批樓盤違規(guī)填海破壞海洋生態(tài)環(huán)境，造成了“難以撫平的傷痕”。更令人心痛的是，在中央督查公布反饋意見后，一些被公開點名侵占自然保護(hù)區(qū)的房地產(chǎn)項目，竟然不該賣的還在賣，不該建的還在建。

記者發(fā)現(xiàn)，督查報告中，海南儋州市?；◢u填海總面積783公頃，市政府及海洋部門化整為零進(jìn)行違規(guī)審批，填海項目拆分成36個面積小于27公頃的子項目瞞天過海，使得不過關(guān)的項目得以推進(jìn)，該禁止的項目得以審批。

2016年，儋州市海洋主管部門對?；◢u涉嫌違法用海行為曾立案查處，罰款達(dá)7344.6480萬元，然而，面對783公頃的地產(chǎn)項目，這些錢對于地產(chǎn)商來說就是九牛一毛，而且這筆罰款為之后的地產(chǎn)銷售打開了綠燈。

在廣東，惠州平海發(fā)電廠有限公司在華僑城海域?qū)嵤╇姀S場地平整及護(hù)岸工程。廣東省海洋與漁業(yè)廳所做的《行政處罰決定書》顯示，2007年8月至2016年6月期間，該公司未經(jīng)批準(zhǔn)填海16.3947公頃。通過衛(wèi)星地圖歷史數(shù)據(jù)對比可清晰發(fā)現(xiàn)，原本平緩的自然海岸線被填成了棱角分明的長方形。

在福建省寧德市東澳村，有村民在未取得海域使用權(quán)的情況下，在晚間避開執(zhí)法單位巡查，向海域拋填砂土填海近5畝。該填海海域擬新建一座陸島交通碼頭，填海當(dāng)事人企圖通過占用海域謀取海域征收補償。

違規(guī)填海暴露了海域供需矛盾的事實。以福建省為例，福建省近三年圍填海計劃指標(biāo)每年均為1000多公頃，而僅泉州市過去兩年重點項目圍填海需求達(dá)2000多公頃。

堵住違法填海破壞生態(tài)“窟窿”

記者近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)評剛性不足、監(jiān)管不到位、生態(tài)占補平衡難落實等因素，一些沿海未批先建、未圍先填、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態(tài)環(huán)境損害問題時有發(fā)生，一些項目直接導(dǎo)致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被，造成顯著的生態(tài)影響。

有關(guān)專家表示，亟須完善當(dāng)前海域的市場配置制度，對大規(guī)模填海造島應(yīng)充分論證和調(diào)研，將生態(tài)環(huán)境放在各項建設(shè)規(guī)劃的重要位置，增強規(guī)劃及后期建設(shè)的可行性、可持續(xù)性。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心研究員耿海清表示，建議有關(guān)部門優(yōu)先開展自然岸線資源核算，編制自然岸線資產(chǎn)負(fù)債表，并與自然岸線產(chǎn)權(quán)和用途管制、海洋生態(tài)保護(hù)紅線等有機銜接，從而加強對自然岸線的監(jiān)測和管控，同時作為沿海省市主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計的重要內(nèi)容。

事實上，違法填海施工已造成顯著的生態(tài)影響。施工直接導(dǎo)致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被。在違規(guī)填海事件不斷發(fā)生的背后，環(huán)評缺乏剛性、職能部門執(zhí)法監(jiān)管不到位、環(huán)保配套保障措施跟不上等問題亟待解決。

有關(guān)專家認(rèn)為， 消除違法違規(guī)填海造地的現(xiàn)象應(yīng)優(yōu)先解決如下問題：在填海造地過程中，填海造地的指標(biāo)控制、政府立項、填海造地的可行性論證以及聽證會和專家咨詢會存在的法律監(jiān)管漏洞問題;填海造地可能造成的生態(tài)環(huán)境影響評價以及對策預(yù)案;填海造地對可能受到影響的利害關(guān)系人給予的補償問題;海域圍填權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)、礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、航道通航權(quán)等方面的權(quán)利協(xié)調(diào)問題;因填海造地造成利害關(guān)系人權(quán)利損害和海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償基金的建立問題等。

事實上，早在去年年初，國家海洋局已經(jīng)公布13條具體措施，將圍填海問題的管控措施上升到“史上最嚴(yán)”。其中包括，“違法且嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的圍海，分期分批一律拆除;通過圍填海進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的，一律禁止”。

按下“暫停鍵” 2018年海南對違規(guī)填海項目實施“雙暫停，涉及到的房產(chǎn)項目暫停宣傳。

具體而言，海洋局將聚焦“十個一律”“三個強化”，管控圍填海項目。“十個一律”是指：違法且嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的圍海，分期分批，一律拆除;非法設(shè)置且嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的排污口，分期分批一律關(guān)閉;圍填海形成的、長期閑置的土地，一律依法收歸國有;審批監(jiān)管不作為、亂作為，一律問責(zé);對批而未填且不符合現(xiàn)行用海政策的圍填海項目，一律停止;通過圍填海進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的，一律禁止;非涉及國計民生的建設(shè)項目填海，一律不批;渤海海域的圍填海，一律禁止;圍填海審批權(quán)，一律不得下放;年度圍填海計劃指標(biāo)，一律不再分省下達(dá)。

“三個強化”即堅持“誰破壞，誰修復(fù)”的原則，強化生態(tài)修復(fù);以海岸帶規(guī)劃為引導(dǎo)，強化項目用海需求審查;加大審核督查力度，強化圍填海日常監(jiān)管。

2018年11月30日，生態(tài)環(huán)境部召開新聞發(fā)布會介紹海洋生態(tài)環(huán)保工作。國家海洋局環(huán)保司司長柯昶表示，中央環(huán)保督查將圍填海納入了督查范疇，下一步，生態(tài)環(huán)境部將會同有關(guān)部門按照國務(wù)院部署，切實履行好“監(jiān)管者”的責(zé)任，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度加強圍填海管控。

一是嚴(yán)格實行“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）制度，用好海洋工程、海岸工程環(huán)評措施，除國家重大戰(zhàn)略項目外，禁止審批新增圍填海項目。

二是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線管控要求，首先在渤海海域清理非法占用生態(tài)保護(hù)紅線的圍填海項目。

三是加大督查問責(zé)力度，特別是要壓實壓緊地方黨委政府的主體責(zé)任，確保圍填海項目整改到位，確保嚴(yán)控圍填海的政策落到實處，堅決遏制和嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)的圍填海行為。

國務(wù)院此前印發(fā)了《關(guān)于加強濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》，將切實轉(zhuǎn)變“向海索地”的工作思路，嚴(yán)控新增圍填海造地，完善圍填?？偭抗芸?，取消圍填海地方年度計劃指標(biāo)，除國家重大戰(zhàn)略項目涉及圍填海的按程序報批外，全面停止新增圍填海項目審批。