地方政府間環保合作機制研究
——以海峽西岸城市群為例

金季威，母 睿

（大連理工大學人文與社會科學學部，遼寧大連 116024）

改革開放以來，我國工業化迅速發展，第二產業在國民經濟中所占比例持續上升。工業對勞動力的需求導致大量農業人口涌入城市轉化為產業人口，使城市化水平持續提高。因前期發展方式粗放，對環保工作重視不足，環境污染問題在近30 年間持續惡化，對經濟發展和人民生活造成了嚴重的負面影響[1]。在城市化發展到一定階段后，城市間相互作用影響發生集聚現象，形成了獨特城市結構，即城市群。城市群基于自身的規劃特點、產業特點、地理位置、規模要素等因素產生了有別于單個城市的更加復雜的環境問題，表現為疊加集聚效應、熱島群效應、擴散強化效應等[2]。

國家近年來對城市群之間的環保合作逐漸重視起來，出臺了多項相關政策文件，對重點城市群及經濟帶的環保合作做出了指導性決策。2009 年，國務院發布《建設海峽西岸經濟區的若干意見》，提出加強跨流域治理、生態協同保護、生態文明建設、節能減排等多方面環保要求。2010年，依據國務院批準的《珠三角地區規劃綱要》，廣東省政府發布《珠江三角洲環境保護一體化規劃》，提出在合作一體化的基礎上建立全防全控的產業環境調控體系。2015 年，國務院通過《京津冀協同規劃發展綱要》，在國家層面確定了京津冀的生態環保合作[3]。2016 年，國務院批復《長三角城市群發展規劃》，指出要以生態保護提供發展新支撐，積極推動生態建設及環境工程的合作，深化水、土壤、大氣污染的綜合治理[4]。

在此背景下，本文引入事件序列分析的研究方法（詳見第3 部分），以海峽西岸（簡稱海西）城市群為例，著重研究地方政府環保合作的過程和機制。文章通過研究合作的產生和發展及過程中各方參與者互動關系的變化，分析地方政府間環保合作的發展規律和在此過程中凸顯的合作問題，為我國城市群環保合作的深入開展提出政策建議。

1 地方政府間環保合作的文獻綜述

自城市群合作提升到國家戰略層面以來[5]，跨區域的環保合作問題得到了學者的廣泛關注。很多學者對環保合作的制度架構開展了相關研究。謝寶劍等以宏觀角度，研究城市群環保合作在國家治理層面的體制機制構建，提出了應對大氣污染的“三位一體”的區域聯動機制，并分析了具體制度的制訂過程[6]。楊妍等從法律層面對城市合作的關系模式、行政等方面的制度進行研究，提出政府間環保合作存在法律效力和穩定性問題，制度化程度相對較低，且主要采用縱向管理，應該建立府際環保合作的法制基礎，逐漸轉變府際關系模式[7]。李小玉等提出城市群之間應當建立行業環保合作機制，城市群政府共同推進行業的綠色發展，建立相應的合作平臺、產品市場，并由政府監管[8]。

不少學者從組織層面展開論述，探討環保合作的組織模式。崔晶等從區域視角，探討府際環保合作的權責分配，提出要按所提供的公共物品和服務的屬性來區分政府事權，通過對事權的劃分和轉讓推進政府區域合作，引入多元主體參與，建立跨域管轄機構，共同促進區域環境治理[9]。汪偉全以區域污染治理為例，分析了政府、市場、及多元主體的合作模式，提出建立以政府為主導、市場為基礎、社會多元參加的環保合作治理新模式[10]。

也有學者從環保合作的績效評估角度進行分析，提出相應的改進策略。周馮琦等建立了三層模型，從污染指標層到治理指標層遞進，對長三角“三省一市”進行評估，提出應該提升區域環保合作的頂層設計，考慮各地區發展的階段差異[11]。孫艷麗等針對遼寧霧霾污染現狀，采用層次分析法，篩選多個指標，構建了治理霧霾聯動合作機制的評價體系，采用文獻研究法和專家調查法確定了指標權重，通過了一致性檢驗，提出地方政府應擴大對相關環保數據的信息公開，建立聯動預警應急機制，政府合作監督機制，激勵懲治和利益協調機制[12]。許琨運用合作規劃的理論分析評估了長江三角洲的合作規劃，丹江口庫區及上游地區的對口合作規劃，湘江流域跨區域環保合作，提出要積極建立合作平臺、整體控制規劃要素、協調多個合作主體、明確規劃人員職責[13]。

現有研究較全面地展現了城市群之間環保合作存在的現實問題，但少有研究探討環保合作的過程與結果的關系。更多研究以事后觀察者的角度分析合作產生的影響，關注府際間靜態的合作結果，對包含更多信息的合作過程缺乏分析。而環保合作制度的建立與發展并非孤立，它存在發展的邏輯。理清合作中的內在邏輯，有利于我們理解合作過程的內在發展機制，預測未來趨勢。這對找出合作機制中存在的缺陷、提出相應的改進意見有重要意義。因此，本研究更注重事件之間、事件參與者之間的相互作用過程，分析了環保合作機制發展軌跡，以動態的縱向視角分析把握城市群的環保合作治理機制，為環保合作的研究提供了方法論和視角的補充。

2 研究方法以及數據的搜集和處理

2.1 事件序列分析方法

本文主要運用事件序列分析法（Event Sequence Analysis, ESA）和社會網絡分析法（Social Network Analysis,SNA）。事件序列分析法由Spekkink 和Boons[14]兩位學者根據組織發展與創新理論以及過程視角發展而來。ESA 由兩個要素組成，即事件和事件聯系（圖1），它們也是主要研究對象。事件包含時間、地點、類別、參與主體等多維度信息，可引發若干后續事件，本身也受前序事件的影響。在事件網絡圖中，事件本身用節點表示，事件間的邏輯關系用有向線段表示。本研究以政府部門出臺相關文件的直接或間接的說明解釋及新聞報道、權威分析意見等作為事件邏輯關系的判斷依據。

社會網絡由社會參與者和參與者關系組成。社會網絡分析法是分析社會網絡節點即社會參與者、節點聯系、網絡結構，并通過計算對社會關系進行定性分析與量化探討的手段。社會網絡分析有多種方法，本研究主要采取社會網絡分析中“中心性”的研究方法，對事件及參與者的“中心度”做了定量研究。通過研究“中心度”高的相關節點，可以分析出在合作中發揮主導作用的參與者，主要的合作方式，處于中心地位的事件，根據這些信息總結出海西城市群合作的特征、機制和發展趨勢。

為清晰、直觀地展現環保合作事件的發展軌跡，本研究運用兩種類型圖，將整個發展過程進行可視化操作：一是事件圖（圖1），二是二模網絡圖（圖2）。圖1 是典型的事件圖示例，假設事件1（E1）是治理流域污染的政策的出臺，E2、E3 則是依據此政策的流域污染的執法活動，有向線段的連線表示E1 和E2、E3 的邏輯關系和時間上的先后關系。二模網絡中的節點則分為兩類，一是事件參與者（Actor），二是治理的議題（Issue）。在圖2 中，不同顏色代表不同類型的節點，圖中的連線代表參與者參與治理不同問題。

圖1 事件圖示例

圖2 二模網絡圖示例

2.2 案例介紹

海峽西岸城市群又稱海峽西岸經濟區，包括臺灣海峽以西的部分省市，以福建省為主體，以福州、泉州、廈門、溫州、汕頭5 大城市為核心，包含20 多個地級市的國家級城市群。作為海峽西岸城市群主體福建省的三個核心城市，福州、廈門、泉州的合作是城市群環保合作最重要的構成部分。福州位于閩東北地區，聯動南平、寧德，是該區域的核心。廈門位于閩南，聯動龍巖、漳州、泉州。泉州位于閩中南地區，北承福州，南接廈門，是三大中心城市中的連接樞紐。

環保合作作為城市群合作治理的主要方面，在海峽西岸城市群的合作機制及一體化戰略中占據重要地位[14]。2006 年，海峽西岸城市群被劃入城鎮體系建設規劃，成為全國優先發展的八大城市群之一。同年9 月建設部及福建省政府編制了《海峽西岸城市群發展規劃》，在國家層面確定了海峽西岸城市群的發展戰略，海峽西岸城市群開始在各方面積極推進合作治理。2009 年國務院發布的《支持海峽西岸經濟區建設的若干意見》，將經濟區的建設提升至國家戰略。

海峽西岸城市群的環保合作雖然在持續推進，合作效果卻欠佳[15]。跨域治理的水域水質沒有明顯提高，交界行政區域污染嚴重，生態保護區合作盲區、環境風險持續上升等問題并未解決，表明海峽西岸城市群間的環保合作存在問題。發現合作中的問題，分析背后的深層體制機制原因是提出改進意見、提高合作效率的必然要求。

2.3 數據的搜集、處理和分析

本研究搜集海峽西岸事件數據的時間跨度為17 年（2001—2017 年）。事件以Spekkink 和Boons[16]創建的事件集的形式記錄。根據發生時間的不同，每個事件經過計算后在時間軸上占據特定的位置，且每個事件都包含事件類型、參與者、前序事件等多方面的定性描述。數據的搜集工作始于2018 年1 月，2018 年3 月完成，之后進行了兩次校對檢查，對重疊和缺漏數據進行了修正。最終數據包括349 個事件，398 個事件之間的關聯，事件包含海峽西岸城市群各種形式的府際環保合作。

數據的來源包括政府門戶網站公開信息、媒體報道、學術論文及其他各種形式的有關記錄，如會議公報等。主要的地方政府信息來源是官方的環保信息公開平臺，如福建省生態環境廳官網、福州市生態環境局等。必應和百度是主要的網頁搜索工具，除查詢政府官網信息外，也搜集了主要媒體的相關報道信息。中國知網是研究主要的學術信息來源，包含學術論文、報紙傳媒、會議記錄、統計年鑒等較權威的信息。此外，生態環境部門及中央統計部門的電子數據平臺提供了一些具有總體性、時間跨度較長的數據。

本研究采用Gephi 軟件為制作圖表和分析數據的工具，進行了圖形布局及網絡密度、中心度的分析。通過按時間順序梳理合作發展軌跡，將相應的事件分組，本研究對發展過程和合作機制進行了分析，并以中心度為依據找出最關鍵的合作事件和參與者。

3 海峽西岸城市群地方政府間的環保合作過程

3.1 海峽西岸城市群環保合作的發展軌跡

通過對海峽西岸城市群環保合作事件歷程的定量分析和可視化展現，本研究提取了一些關鍵信息，總結出關于海峽西岸城市群環保合作過程的四個特征。

3.1.1 海峽西岸城市群環保合作事件的數量和類型呈現跨越式增長

在2006 年之前，海峽西岸城市群還未被列入規劃，城市群的環保合作事件數量很少，類別非常單一。由于發展規劃的完成，隨后幾年環保事件出現增長，合作類型也開始多樣化，但是進展比較緩慢。2009 年國務院發布支持海峽西岸經濟區建設的文件，強調了環保合作的重要地位。此后，環保合作的發展進入快車道，2013 年環保合作的事件和類別出現了跨越式發展，數量和多樣性極大提高，超過以往總和。2015—2017 年，環保合作繼續保持較為穩定的高速發展趨勢。總體來看，海峽西岸城市群的環保合作發展是跨越式的（圖3、圖5）。

3.1.2 后期合作事件的網絡密度和影響力顯著高于前期，發展存在一定程度的質變

2001—2012 年，環保合作事件的影響力（即對引發后續事件的數量）都在低位徘徊、波動，未像事件數量和類別一樣呈現穩定增長。然而在2013—2014 年，出現了拐點，事件之間的聯系陡然增多，網絡密度持續增大，事件的影響力直線上升。這種現象說明海峽西岸城市群的環保合作存在發展的“風口”或瓶頸，2013 年抓住了機遇或是突破了瓶頸后，合作產生了質變（圖4、圖5）。

3.1.3 處于更高層面環保合作事件的影響力顯著高于較低層面的環保合作

海峽西岸城市群的環保事件層級有三個，分別是基于福建省的、基于海峽西岸城市群的、基于核心城市的，如福州、廈門、泉州。立足于不同區域層級開展的環保合作事件的影響力明顯不同，表現在三個方面：一是影響時限的不同。處于更高層面的環保合作事件，如基于福建省的事件對后續事件的影響時限更長，明顯高于基于城市的環保事件，反映出較為持久的影響力。二是影響類別的多元性差別，基于福建省和海峽西岸城市群總體的環保合作事件影響的后續事件包含各個層面，有一半事件對其他層級產生影響。而市級的環保合作事件的絕大部分后續影響是對自身的影響，對其他地區的影響非常有限。三是環保事件合作類型的差別。福建省和海峽西岸城市群級別的環保事件的類別以正式非正式合作及計劃法規文件為主，屬于較為抽象的指導性事件。而城市級別的環保合作事件以具體的事務為主（圖6、表1）。

圖3 海峽西岸城市群的事件發展情況

圖4 歷年環保事件聯系數量趨勢

圖5 事件序列圖（按環保事件類型分類）

圖6 事件序列圖（按地區與合作類型分類）

表1 分地區事件影響時間效力和聯系多元程度

3.1.4 省級部門在合作主體網絡中占據中心位置，市級部門處于較為邊緣的地位

在占據合作網絡中心位置的主體中，省級部門的比例最高。除省生態環境廳外，省政府和省公安廳也是合作網絡中很重要的主體，反映了省級部門在協調中的重要地位。而市級主體占據網絡中心位置的較少，除廈門市外，其他城市生態環境部門的中心度也較低，市級部門處在邊緣地位（圖7）。

圖7 中心度最高的主體各自所占比例

3.2 合作治理中環保主體和議題的演化

2005—2017 年，海峽西岸城市群的環保合作不斷發展變化，既是對現實環境的適應，也反映了環保合作發展的方向。從對合作治理中環保主體和議題演化中，可以總結出三個發展的趨勢。

3.2.1 合作主體由較為單一向多元化發展，部門協調能力迅速提升

前期的環保合作主體非常局限，通常只包含生態環境部門和行政部門，合作形式和范圍受到很大限制。隨著時間的推移，后期的合作主體更加多元，不再局限于生態環境部門和行政部門。許多職能部門和社會力量也參與進來，在網絡中占據中心位置，成為環保合作發展的新驅動力，從而彌補了傳統合作方式專業化程度不夠的缺陷和盲區，反映了海峽西岸城市群合作協調能力的大幅提升（圖8 至圖10）。

3.2.2 縱向協調機制取代橫向協調成為主流

海峽西岸城市群在2006 年之前的環保合作協調基本屬于橫向自發協調，市級生態環境部門之間的正式、非正式合作是主要的協作機制。很明顯，這種協調機制并不完善，缺乏整合，較為隨意，對重大問題的執行力不足。在海峽西岸城市群概念確立下來后，為提升環保合作的效率，縱向協調機制逐漸取代了橫向協調機制。福建省生態環境廳作為合作總協調，各地市生態環境局作為執行者，并引入大量職能部門參與的協作機制確立下來，成為主導（表2、圖10）。

3.2.3 合作議題發展不均衡，環保合作集中于特定類別

環保合作事件的種類隨時間有所增長，但是不同議題的發展卻出現了相當程度的不均衡現象。無論是相關事件數量、聯系數量，還是網絡中心度指標，特定類別的合作都遠遠高于其他類別的事件，如水環境治理、生態保護等。這些特定議題處于網絡的中心位置，占據大部分的合作資源，并有進一步擴張的趨勢。而核心議題以外的其他議題常常處于資源不足、合作有限的狀態。

表2 不同時期海峽西岸城市群合作中最中心的參與者和議題

4 合作機制分析

海峽西岸城市群合作機制建立的基礎在于環保合作的制度化。在中央下發相關指導文件如《支持福建省建設海峽西岸經濟區的意見》后，省政府及生態環境部門即據此指導相應的建設綱要，向市級行政生態環境部門傳達精神、劃分責任、督促執行。在此縱向協調的前提下，海峽西岸城市群在環保合作治理中逐漸形成了環境聯動機制和跨區域協作治理機制。

圖8 2005年合作主體與事件二模網絡圖

圖9 2011年合作主體與事件二模網絡圖

圖10 2017年合作主體與事件二模網絡圖

環境聯動機制包括工作會議機制、聯合督查機制、執法聯動機制、應急機制。環境工作會議機制作為正式溝通的渠道，是針對特定的環境問題通報情況、布置任務，各方交流反饋環保信息，相互溝通協調的全局性會議。基于縱向協調的基礎，海西城市群的環保會議更注重縱向的信息傳達而非橫向的信息交流。環境聯合督查的主體是多個省級職能部門，它們組成專項調查組，由市級生態環境部門配合深入市縣，開展環境評測、污染查處、環境信息的收集等督查工作。環境執法聯動機制分為兩個部分：一是由省級部門主導的、各地方部門相互配合的綜合執法活動；二是在綜合活動開展后，地方部門依據省級部門執法的經驗和相關精神，自發開展后續同類執法活動，對前序事件形成響應。環境應急機制是執法機制的延伸，省級生態環境部門基于海峽西岸城市群所面臨的整體環境風險和薄弱環節如流域保護、危險物監管等做出建設環境聯動應急體系的部署。地方生態環境部門除參與整體體系建設外，也結合自身重點環境風險加強對特定環保威脅的反應能力，開展有限的橫向合作。

海峽西岸城市群的跨域協作治理機制由環保責任的協調機制和城市之間的協作治理平臺構成。省級部門是環保責任的劃定和協調的主導者。省生態環境廳通過劃定生態區、生態紅線、建立生態補償辦法的手段，厘清行政區域和生態區域之間混雜的環保責任，以跨域治理的方法覆蓋生態盲區。海峽西岸城市群的協作治理平臺是地方政府、生態環境部門定期召開的聯席會議。福建省內主要分為兩個大的都市區：一是閩東北地區的福莆寧大都市區，二是閩南地區的廈漳泉大都市區，它們定期召開環保聯席會議，尋求環保合作，簽訂相應協議。如2012 年廈漳泉大都市同城化環境保護領導小組聯席會議召開，共同發布了《廈漳泉大都市區生態及環境保護發展專項規劃》，推進了環保一體化、同城化進程。

海峽西岸城市群的環保合作機制目前雖然較為穩定、牢固，但是存在許多不足，亟待改進。首先，過于依賴縱向協調機制，造成合作發展不全面、不平衡。省級部門的主導一定程度上提升了合作的執行力與效率，但過于集中的主導權力和資源利用造成了海峽西岸城市群環保合作地區間不平衡、類型不全面。地方橫向合作積極性較差，缺少對環保合作的敏感度與適應性。其次，網絡整合機制建設不完善，資源利用效率低，環保合作同質化程度高。海峽西岸城市群在環保基礎設施的建設及環保技術、信息等相關資源的協調共享方面存在明顯不足。地方生態環境部門缺少資源利用和信息溝通共享平臺和網絡，城市的影響力較弱，環保合作受限于少量渠道，造成合作的雷同。再次，治理形式僵化，多元主體和多元形式的環保合作較為缺乏。海峽西岸城市群的縱向協調機制有很好的穩定性，但對于不同類型的環境問題缺乏靈活性，且參與合作主體權責相對固定，治理方式較為單一。近年來，部分其他政府職能部門參與了環保合作，但多為省級部門，多元性仍需加強。

5 結論

作為城市群建設的重要方面，海峽西岸城市群的環保合作近年來發展迅速，在廣度與深度上都有所體現，城市群的環保合作機制在前期發揮了應有的作用。然而基于深化環保合作，適應客觀情況發展的要求，現有機制需要得到相當程度的改進。

首先應提升橫向協調機制在環保合作中的地位，促進地方環保部門產生自覺的主動協調，加強城市間合作機制的建立，如生態補償機制等[17]，促進如“廈漳泉流域合作”“廈漳龍環保督查”等橫向合作聯動機制的建立。鼓勵地方部門自主交流，厘清環保責任，建立起系統的橫向協調機制。其次，建設合作網絡與平臺，促進合作主體交流與資源整合。著重拓寬溝通渠道，促進環保合作意愿的順暢交流。整合環保基礎設施，減少重復建設，支持大都市區環保“同城化”“一體化”建設，提升環保資源利用效率。再次，積極引入多元主體包括相關職能部門、市場、社會力量參與環保聯動機制的建設，發揮各主體的專業能力，做到整體化、系統化地治理專項環境問題，建設更加動態、靈活、有適應力的環保聯動機制。最后，推進地區環保合作均衡發展，多點共同發展。促進省市之間、城市之間環保資源分配的相對平衡，發揮中心城市的引領作用，帶動區域內環保合作均衡發展，使環保合作的形式符合區域內不同的客觀條件和合作發展程度。

利用事件序列分析方法對海峽西岸城市群的環保合作機制做可視化、定量分析，為當前城市環保機制研究提供了動態的視角，補充了針對合作發展過程和脈絡的研究方法。研究成果有利于推測海西城市群及其他城市群的發展趨勢，為后續改進相應機制、解決環保合作協調問題、適應實際需要提供依據。