法治化進程中的村規民約問題研究

2019-05-09 03:30:56鐘逸林慧勤趙越

職工法律天地·下半月 2019年2期

鐘逸林慧勤趙越

摘要：村規民約與國家法律雖然都是行為規范，但是兩者是完全不同的制度體系，因其制定觀念的差異以及其他因素的影響，導致兩者勢必會產生一定的沖突。國家法律作為人民行動的硬性準則，不能夠違反，但是村規民約在中國又是廣大基層群眾實現自我管理的重要自治手段，因此分析村規民約與國家法律的沖突現狀及產生原因，探求解決沖突的途徑，對推進農村地區法治現代化進程具有十分重要的作用。

關鍵詞：村規民約;法治化;沖突;治理途徑

最近這些年，在法治化的進程中，黨和國家越來越重視鄉村的振興與發展，村規民約作為鄉村治理發展的重要部分也開始受到更多的關注。從當前的資料來看，專門對村規民約法治化的研究還很薄弱，即使在部分著作中對其有過探討，也仍然缺少對該問題的系統研究。但是，當前，為了促進法治社會的和諧，加強新農村建設，系統研究農村規章制度，對于農村乃至全國的法治建設具有重要意義。在國家意愿與現實存在沖突的情形下，我們需要進行研究提出解決措施，以圖消除沖突，更好的實施國家政策與戰略，推進鄉村自治與法治化的和諧融通。

一、村規民約的法理闡釋

（一）村規民約的含義

村民會議作為一種公共規則，符合國家法律法規的要求。雖然在2010年的《村委會組織法解釋》中闡明，村民會議就是根據國家法律、法規和政策，結合村的實際情況制定的行為規范。并且主要規定的就是村務管理、精神文明建設、國家政策的執行等方面的事務。但是我國的學術界截至目前一直都還沒有對其定義有一個統一明確的定論。

其在早期時被稱為鄉規民約或鄉約等，而蘇力先生使用的是民間法的概念，在先生的《法治及其本土資源》一書中認為民間法是“生自民間，出于習慣，由鄉民長時間生活、勞作、交往和利益沖突中顯現，因而具有自發性和豐富的地方色彩”[1]的一種傳統，學者賈秀蓮認同村規民約是一個狹義的概念“僅指在國家政權力量的幫助、指導下，由鄉民們自覺地建立的相互交往行為的規則”[2]。

縱觀學者們界定的內涵，我們不難發現很多學者的定義都存在著一定程度的問題。而在現今法治化建設的進程中，村規民約具備著如下的特征：首先，由于我國農村實行的是基層群眾自治制度，所以村規民約應是合議的結果。其次，村規民約的制定必須結合當地的實際情況，各個地方的風土人情存在著較大的差別，因此村規民約實際上也具有地域性。最后，村規民約是規范性的條文，是村民們的行為規范，所以其應當具有規范性。根據以上分析，筆者認為：村規民約是指全體村民依照法律法規，結合當地的實際情形，以合議方式制定的行為規范的總稱。

（二）村規民約的性質

村規民約屬于民間法的范疇，其具備著內生性以及本土性。首先就內生性來說，村規民約不跟國家法一樣是經由國家立法機關制定而成的，而是全體村民依據民主程序自發形成的社會契約，權力來源是村民自下而上的權利讓渡，而不是自上而下層層授予的國家公權力。其次，村規民約的本土性區別于法律的宏觀與抽象，遵循了實效性的原則，從每個村的實際情況出發，充分考慮各地的風土人情、地理資源等自然條件，做到了因地制宜。最后從法律屬性上說，村規民約是私約的一種，因為其是地方風俗及國家法律共同作用的結果，并且村規民約的權利淵源直接來源于《憲法》及《村委會組織法》，所以其應當歸入民間法的范疇中。

村規民約客觀上是對法律法規的有效補充。其作為村民自治的重要行為規范，有益填補了國家法的真空之處。由于我國高山、丘陵、平原等地理環境的差異，造成了全國各地不同的地域文化及風貌，除此之外，民族間不同的風俗習慣也形成了各民族風土人情的差異，再加上歷史等因素的影響使得全國各地區在政治、經濟和文化發展上也存在著較大的差別。正是這些差異與區別，也就要求著我國法律要能夠在全國適用時必須具有高度概括性及抽象性，那么這就導致了法律在基層農村部分可操作性的喪失，但是村規民約卻可以將法律與當地實際相結合，增加其可執行性。

二、沖突的表現及原因

（一）沖突的具體表現

1.村規民約規避了法律的適用

法律規避原本是國際私法上的一個概念，而《鄉規民約與國家法關系分析———兼論鄉規民約與國家法的沖突與協調》一書中認為，村規民約也存在著對國家法的規避“是指在對某種社會關系的調整中村規民約避開國家法的相關規定，制定土政策，自行一套”。[4]回避以兩種形式存在，一種是對具體性規則的規避，即顯性規避，另一種則是對原則性問題的規避，即隱性的規避。顯性規避是指在某些法律關系上，國家法律已經制定了具體的行為規范與準則，但是村規民約卻忽視國家法律條文的硬性規定，自行制定了其他的解決措施以此來規避適用法律的行為。隱性回避是指國家法律沒有為某種法律關系的實施制定明確的規則，但有原則性規定，村規民約違背了原則精神的事實。

2.村規民約違背了法律的適用

村民的規章制度實質上是村民的一致行為準則，對村民的內部產生影響。但是很多地方因為某些原因還沒有完全的跟上現代化社會的潮流，所以村規民約中不乏一些有悖于現代法治理念的條款存在，比如說將繼承權僅僅授予給男性繼承人，而排除女性繼承人的權利，又比如濫設處罰權，根據《行政處罰法》第十四條規定，除法律、法規、省級政府和省會城市所在政府所制定的規章外，其他規范性文件均不得設定行政處罰。但在筆者調研時所發放的241份問卷中，有接近一半的村民表示村規民約中有很多的禁止性條款，這就表明現實中還存在著許多村規民約違背了法律適用的情形。

3.村規民約超越了法律的適用

在一些民事侵權以及刑事違法案件中，農村地區存在著大量的“私了”行為，將這些本應該交由司法機關處理的案件用村規民約進行解決，排除警方及法律的介入。其中民事較為典型的就是關于農村婦女婚嫁時繼承權的問題，這也體現了農村地區還存在著較為嚴重的男女不平等問題。學者陳江南就發現村規民約在分配征地補償時，農村女子的權益是最容易被侵犯的“在研究的19個村規民約與國家法律沖突的案例中，有18個案例中的村規民約是侵害婦女權益的，占到94.7%”。[5]筆者調研時也發現有近半的村民對于外來媳婦有平等的土地利益分配權這件事上是持反對的態度，認為外來者不應該與本村的村民所得平等。而刑事方面主要表現為將具有社會危害性的應由刑法懲處的犯罪行為納入了其調整范圍，把一些應由司法機關處理的刑事案件作為民事糾紛自行處理，讓本應該接受刑法處罰的具有社會危害性的犯罪行為逃脫了法律制裁。

（二）沖突的原因

首先，村規民約與國家法律存在沖突的很大原因是兩者的制定主體不同，而這兩者作為行為規范，代表的實質上就是制定主體的意志。法律的制定主體是國家立法機關，體現的是現代法治理念，而村規民約則大多反映村民們的樸素價值觀，這種情形下突出的就是傳統觀念與現代化法治理念的碰撞，學者劉帥便提出“中國幾千年燦爛歷史文化所創造的法律傳統、法制文化、以及在中國老百姓生活中所形成的一種獨特的解決糾紛的習慣，不可能因為引進西方的‘現代法治文明而被徹底拋棄。”[6]但是傳統的宗法社會中所形成的思想與觀念又不能那么輕易的就可以拋棄。因此這兩者在不同觀念指導下制定出來的行為準則便不可避免的會發生沖突與不協調。

村民們傾向于用村規民約來解決日常生活中的糾紛，久而久之在心理上就更加認同村規民約，在筆者調研時就發現，村民們在發生糾紛時，只有34%的人表示可能會去尋求法律的幫助，其余的村民都傾向于在村莊內部依靠村規民約或者長輩調解來解決矛盾。學者高鑫便說“一旦因某一事件國家法律和國家權力對鄉村生活進行強力介入，部分村民在心理上必然接受不了，甚至產生對立情緒，衍生阻撓執法、圍攻干部等過激行為。”[7]

最后，在我國村規民約的制定過程中，審查和監管做不到位以及村民們在因為村規民約制定不合理而發生糾紛后所能夠尋求的司法救濟不足等情形，也使得國家法與村規民約產生了沖突。我國基層政府不僅沒有對村規民約的制定進行指導，而且由《村委會組織法》明確規定的備案審查機制也沒有落實好。學者李炳鳳就指出過：“村規民約在具體實施時，法律規定模糊，缺乏一個明確的部門對村規民約的執行進行指導和監督，這樣導致了實施過程中責任不明，基層政府就沒有對制定的村規民約進行備案審查，也就出現了村規民約在制定時形式與內容上與村規民約沖突的情形。”[8]同時，在村規民約與國家法律發生沖突侵犯村民利益時，村民的司法救濟途徑狹窄，基層法院是將這些沖突視為民事糾紛，不告不理并且只適用于個案，這樣就不利于消除村規民約與法律的整體沖突來保護村民們的合法權益。

三、沖突的治理途徑

（一）完善落實村規民約的制定程序

學者王振標指出“村規民約屬于一種社會契約，其效力基礎來源于社會成員權利的讓渡，其權威屬于一種‘同意權力，那么其制定程序的民主性便是這一‘同意權力的法理基礎。”[9]但是該權力不能僅僅在表決時才發生作用，在村規民約的立項、起草、討論等各個環節都應該得到體現。我國《村委會組織法》雖然明確規定了村規民約應由村民大會討論制定，但是在立項、起草等環節并沒有明確的規定，在現實中這些權力大多是被村委會所壟斷的。不過在民主性與合法性建設的進程中，草案的討論起草也是十分重要的一環。因此，其討論可以由村民代表會議進行，一方面，村民代表會議的效率和召集成本都優于村民會議;另一方面，村民代表大會比村委會更民主。同時，在我們調研過程中發現，很多地方的村規民約實際上僅僅是由村干部們討論制定的，反應的僅是少數人的意愿，制定主體根本不是法律所要求的村民大會。在這種情況下，將村民大會作為召開村民會議的唯一機構，嚴格執行村民會議的規定尤為重要。

（二）完善落實村規民約的合法性審查

要充分發揮村規民約的作用，不僅僅要看其是否結合了當地實際，更重要的是要明確其是否符合法律的要求。對于其中違反了法治精神的內容應當剔除，使其符合社會主義現代法治的要求，而完善村規民約合法性審查時，明確審查的主體便顯得尤為重要。而對村規民約實施合法性審查的主體，有一部分學者認為應該由法院進行，學者孫瑞灼提出“按照現行法律，人民法院有確認合同效力的權利。村規民約從性質上看也屬于合同性質，所以，人民法院應當有權確認其效力。在操作中，人民法院對于當事人以村規民約違法，造成當事人損害，當事人據此提起訴訟的案件，人民法院即可以對案件作出處理，也可以同時宣告村規民約全部無效或部分無效。”[10]但是另有一部分學者則認為應該由基層人民政府對村規民約進行合法性審查，筆者認同后者觀點，因為法院審查還是需要村民去起訴，該審查是被動的。但是由基層法院在備案審查時主動的進行合法性審查，能夠更加及時的發現沖突之處并且消除該沖突。同時，我們在對合法性審查時眼光不能僅僅局限于內容上面，程序的合法性也極為重要，畢竟內容與程序都正義時，法律跟村規民約才能完全發揮出其應有的作用。兩個方面都合法時才能予以備案，而不合法就應當退回。

（三）加強對農村地區的普法工作，給予村規民約一定的成長空間

在農村地區加強教育普法工作，提升村民的法律素養，不僅有利于減少村規民約在制定過程中存在的與國家法律相沖突的情形，而且還有助于村民捍衛自己權利意識的增強。村規民約在中國存在了數千年之久，一直發揮著其獨特的作用，但因為國家法的宏觀與抽象，在農村地區確實有很多法律無法涉及到的領域，在這些法律空白的領域內，村民們憑借自己的經驗與信任來處理所發生的糾紛，不但能夠維持鄉間秩序的和諧，還能夠達到情、法、理的統一。充分尊重村民們的自治，而不是一味壓縮自治的空間，這樣只會使村規民約變成千篇一律的翻版，失去其本應該承載的功能與作用，這樣子僵化的村規民約實際上依靠的還是人治，并不有利于農村法治的建設發展進程。田成有先生就提出“針對法律所調整的社會關系的性質不同，限定國家法與民間法的范圍。將社會關系分為三種：一種是屬于最基本、最主要的社會關系;一種是屬于具有強烈的‘地方性知識和民間色彩的社會關系;還有一種是屬于國家法和民間法都可以涉及到的社會關系。”[11]只要村規民約符合了國家法律的基本精神并且不觸犯國家法律的禁止性規定，那么就應適當的給予其一定的探索發展空間，這也是基層民主的精神所在。

參考文獻：

[1]蘇力，陳妙媚.法治及其本土資源[J].人民法治，2017（08）：105.

[2]賈秀蓮.村規民約對國家法的規避及其解決途徑[J].山東社會科學，2010（04）：155-157.

[3]王圣誦.中國鄉村自治問題研究[M].北京：人民出版社，2009.114.

[4]袁兆春.鄉規民約與國家法關系分析——兼論鄉規民約與國家法的沖突與協調[J].濟南大學學報，2000（01）：29-34.

[5]陳江南.論村規民約與國家法律的沖突[D].中國政法大學，2014.

[6]劉帥. 中國法治化進程中的村規民約問題[D].武漢科技大學，2010.

[7]高鑫.論村規民約與國家法律的沖突[J].廣東行政學院學報，2001 （06）：32-33+41.

[8]李炳鳳. 村規民約合法性審查機制研究[D].江西師范大學，2012.

[9]王振標.論村規民約的法治化治理[J].行政與法，2016（02）：45-50.

[10]孫瑞灼.等級劃分讓“村民自治”變味兒[J].農村工作通訊，2009 （24）：36.

[11]田成有.鄉土社會中的國家法與民間法[J].思想戰線，2001（05）： 81-86.