村規民約的法治化研究

趙越 鐘逸 林慧勤

摘 要：我國的村規民約，歷史源遠流長，其始于宋朝，于明清時期被大力推行，清末民初時期最為興盛。基于農村熟人社會的禮德秩序、宗族制度的家法族規、村民之間形成得生活處事習慣，村規民約在中國傳統的鄉村治理中具有極其重要的作用！在如今信息交換愈加頻繁的時代下，農村地區受到了經濟不平衡發展、農村人口流動加快的影響，原先數年積累下來的熟人社會在逐漸瓦解。再者，現階段各地村規民約的制定和實施有傾向于形式化的趨勢，主要體現在以下幾個方面：村民主人翁意識淡薄、村規民約的內容與國家法律相沖突、備案審查等監督機制不完善。

關鍵詞：熟人社會;形式化;主人翁意識;監督機制

村規民約是一個模糊不清的概念，我國的學者們對村規民約的內涵與外延都各自不同的認定。通過總結諸多學者的見解，筆者認為，村規民約就是在國家法律的框架下，具有一定地緣關系的村民，通過村民大會的討論作出的，討論通過的村規民約符合當地的風俗習慣，是所有村民都要遵守的行為規范。

近年來，村規民約法治化進程中出現了愈來愈多的問題和法律障礙，例如，村規民約呈現出模板化的趨勢;村規民約與國家法律相沖突的情況經常發生;村民參與和監督的積極性不高。這些“難題”也是中國法律界討論的焦點！

筆者認為，目前農村地區相較于城市而言，其法制建設明顯處于落后的狀態，這也就決定了村規民約在實現村民自治、推進農村的法制建設中的重要地位。因此，如何讓村規民約更好地和國家法律互為補充、相互作用，共同治理農村的社會關系，使其真正發揮出作用至關重要！因此，本文將圍繞“村規民約法治化”過程中出現的問題及如何解決這些問題展開詳細論述。

一、問題的提出

在筆者看來，“村規民約”扮演著民間法的角色，其與國家法在各自不同的領域中依據自己獨特的運作方式、規則維護著整個社會的秩序，平衡“天子腳下”與“窮鄉僻壤”之間的差距。“村規民約是農村社會的‘法律，它通過一整套的規則來規范村民的行為，在潛移默化中，這套規則便內化成為了村民的規則意識。”[1]

村規民約發展到如今，雖全國各個農村都在積極制定符合本土的村規民約，然而，所制定出來的村規民約卻凸顯出愈來愈多與“法”相抵觸的問題。圍繞著如今村規民約呈現出不足，我國學界展開了熱烈的探討，其中有法學界的學者，也有社會學、民俗界學者。總結各位學者的論述，筆者梳理了一下現階段村規民約尚待解決的問題，主要集中在以下幾個方面：部分村規民約的制定過于草率，已虛化成一種形式化的文本，形同虛設;有些村規民約是非法制定的，其內容與法律相抵觸;且村規民約的備案審查制度也是形同虛設。以上幾個方面的問題就導致了現階段部分村規民約并非符合當地現狀，且不合理、不合法的條款實際運用到了鄉村治理中。

二、村規民約的法理闡釋

（一）村規民約內涵的界定

有的學者認為村規民約是國家法律政策的另一種表現形式。而另外有些觀點又過于強調村規民約對當地風俗習慣的繼承卻忽視了對國家法律和政策的繼受，突出強調了其相對于國家法律的獨立性。所以，筆者認為，村規民約是一個村莊的村民集體遵守的一套行為準則，它調整著本村的社會關系。“它是調解村民糾紛的依據，依據國家法律、法規和政策，結合當地的實際情況，針對本村出現的有關問題，通過村民會議討論并制定出的行為規范的總和。”[2]

（二）我國現行法律對村規民約的一般規定

“我國憲法第二十四條規定：國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律教育和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約加強社會主義精神文明建設。這里所謂的守則和公約，在農村中即表現為村民自治章程和村規民約。”[3]《村民委員會組織法》規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮人民政府備案。”然而，美中不足的是，“該條規定并未對鄉鎮政府應當如何對村規民約進行備案審查作出明確表示，且對于具體操作程序的規定也過于籠統，可操作性太弱。”[4]

也正是因為法律對村規民約的規定不夠具體，且村民的參與和監督意識又十分薄弱，才導致了如今大量的村規民約在制定和實施方面存在諸多問題，下面，本文將對著重對村規民約出現的以下幾個問題進行具體分析并提出筆者的建議方案。

三、現階段村規民約的弊端

“如今在法治與自治、傳統與現代的交織影響下，村規民約也出現了許多難以解決的問題，嚴重制約村規民約的價值實現。”[5]筆者在實地調研基礎上，研究了河南省黃寺崗鎮官渡村的村規民約的實踐成效，發現了目前“村規民約法治化”進程中存在問題，致使村規民約在現實生活中沒有物盡其用。

（一）村規民約形同虛設

1.部分村規民約是網上文本的復制粘貼

現在，全國各地都響應號召，掀起了制定村規民約的浪潮。有的村干部僅是為了完成這個“任務”，而并非是真正從帶動當地發展的角度出發，直接草率地在網上搜索現成的村規民約進行復制抄襲，更不用說結合本村的實際情況了。如此這般制定的村規民約，根本談不上具有任何管理作用，形同虛設，不過是幾張貼在報欄里的“白紙”罷了。

2.村民對村規民約的了解程度低

一般來說，村規民約經村民大會討論制定后，應當在村內進行公示，以便村民了解和知悉村規民約的具體內容。然而，有的村莊連供展示的報欄都沒有，即使村民委員會的辦公場所有報欄，這種宣傳力度也是十分有限，因為很少有村民會主動前往村民委員會的報刊處去了解村規民約的具體條款。通過對黃寺崗鎮的調研得到的數據，我們可以發現，有接近56%的村民不清楚本村村規民約的內容。在村民連本村村規民約都規定了什么都不知道的情況下，村規民約的作用又怎能有效發揮出來呢？

（二）部分村規民約的內容存在不合法、不合理問題

在我們的調研中，有47%的村民表示其本村的村規民約中設立了許多限制公民權利的條款，這就表明了部分村規民約設立的內容中確實存在著一些不合法的情形，與現行的相關法律產生沖突。例如，“有的村規民約中規定外嫁到他村的本村寡婦不可以繼承丈夫的遺產，與現行法律相違背，侵犯村民的合法權益。”[5]另外，雖然有的村規民約均能依法而訂，但也有一些留有封建殘余，有49%的村民表示其本村的村規民約制定的內容有不合理之處，沒有照顧到少數人的利益，甚至有村民認為該村的村規民約只考慮到少數人的利益，即部分村規民約對國家法律法規進行“規避”。

四、出現的問題的原因分析

（一）國家層面——與村規民約相關的法律和制度的不完善

1.與村規民約相關法律少且不完善

村規民約主要是基于《村民委員會組織法》授權而制定的，幾乎找不到有其他法律對村規民約有具體的規定。然而，目前該法的規定都相對寬泛，也沒有規定倘若村規民約的制定程序、制定內容不合法將會負何種責任;且未規定不備案審查的法律后果，甚至具體的備案審查程序以及相應的主管部門也沒有確定。

2.有關村規民約的備案審查制度規定不完善

“村規民約在具體實施時，缺乏一個明確的部門指導和監督村規民約的制定、實施，導致了實施過程中的責任不明。”[6]不僅如此，我國法律也未明確規定基層政府如何對村規民約進行備案審查。“鄉鎮行政機關雖然具有備案審查權，但缺乏可供操作的具體細則，而且實踐中只備案不審查的情況也較為普遍。”[7]

（二）社會層面——落后的農村文化和人情社會屬性

一般認為，傳統的道德觀念和風俗習慣、村干部和村民法律意識的淡薄、較于城市地區落后的農村文化，這些為不合法村規民約的“誕生”提供了土壤。此外，長年生活在屬于人情社會的農村，由于深受封建思想的影響，人們接觸到的信息有限，這也是為什么村民的主人翁意識不強。

1.農村地區對法律不夠了解

農村地區對國家法律了解甚少。因為，“國家與民間的二元化對立致使民間自發形成、本該以上位法為據的村規民約，在發展過程中卻往往更關注現實性、效率性從而忽略了上位法，鄉土基層社會對于國家法疏于了解。”[8]

2.農村長期以來的“集體利益大于天”思想

農村多年來的集體為先思想不可動搖，所以，即使村規民約規定的條款對村民不利，村民也自覺的接受。目前，許多村規民約都具有侵犯村民個人權益的問題，“這是因為村規民約側重于維護集體共有財產、維護集體利益，對村民個體的權益分配及維護鮮有提及。”[9]

3.農村屬于人情社會

由于農村是一個人情社會，所以村規民約即使存在不合法、不合理的條款，當村民發生矛盾糾紛時，村民仍然會選擇用該村規民約平息糾紛，而不會致力于改正不合法、不合理的條款。這是因為“農村社會是人情社會，發生糾紛時人們首先想到的是和解或調解，請求本村德高望重的村民依照村規民約來解決，而不是尋求國家法律的幫助。”[1]

（三）個人層面——村民法律意識淡薄

與城市居民相比，違法村規民約能夠長時間存在的一個因素就是他們相對落后的村民素質。“農村地區的村民，在獲取信息、知識、觀念轉化等方面均比較欠缺，在法律意識和用法律維權的思想方面都比較薄弱。”[8]所以，在我們的調研中，即使其本村村規民約存在不合法、不合理的條款，也鮮有村民會向村委會提意見。因為村民的法律意識普遍較為淡薄，正是因此，村民的監督意識也很欠缺，不能在源頭上杜絕村規民約中不合法、不合理的條款。此外，村民本身的法律意識淡薄是村民主人翁意識不強的另一個原因。

五、問題的解決對策

（一）完善法律，明確村民具有的權利

《村民委員會組織法》雖規定村規民約的制定主體和制定程序中都要有村民的參與，但卻未規定若制定主體不符合該法律規定將承擔什么后果。另外，若想要真正發揮村民的監督作用，國家法律就應當明確地規定村民在村規民約的制定、實施過程中所享有的權利，比如：參與權、異議權、監督權等等。

（二）完善備案審查制度

首先，“應明確村規民約的制定主體，制定程序和內容，鄉政府要完善對村規民約的備案審查機制，使該機制切實可行地維護村民的合法權益。”[4]此外，“鄉鎮政府應設立具體部門對村規民約進行備案審查，不能只備案不審查，不僅要審查村規民約的制定程序是否民主合法，還要審查村規民約的內容是否合法合理。發現問題要及時反饋，并責令村民會議改正。”[5]

（三）加強對村民的普法力度

“村規民約的制定要進行廣泛的社區動員，對村民進行教育、培訓、協商，嚴格按照民主、公正、公開的原則進行，盡可能調動不同主體廣泛參與。”[10]在農村的基層自治中，當仁不讓的主人翁應當是我們的村民，但是，因為受到農村地區的各種發展條件的限制，村民十分的欠缺主人翁意識，所以，我們需要外界的力量鼓勵和推動他們主動參與，并加強他們的法律意識，提高他們在村規民約的制定、實施這個過程中的主人翁意識，從而解決農村的基層自治變成少數村干部控制的問題。

（四）充分發揮村民的監督作用

要想使村民的監督功能發揮到淋漓盡致，我們首先應該解決一個問題，那就是建立一個目前農村欠缺的專能機構，且該機構有權對村民委員會的不合法行為進行處罰。如此一來，當村規民約的制定和實施過程中出現問題，村民便可向該機構提交投訴意見。

首先，在村規民約的制定過程中，若制定主體不合法，村民即可對此提出異議，要求重新制定;若制定內容存在不合法、不合理條款，村民可先向村委會提出修改意見，若村委會不同意修改或怠于修改，村民可向專能機構投訴村委會不作為。

其次，在備案審查的整個過程中，應當融入村民的監督，當村民委員會不積極向鄉鎮政府備案時，村民可以進行投訴。當然，村民委員會應當積極主動地公示村規民約的備案審查情況。若鄉、鎮政府不積極審查或是審查不嚴格，村民可向政府提出異議。[11]

六、結束語

為了使依法治國真正的自下而上開展起來，讓村規民約更好地與國家法律互為補充、相互作用，共同治理農村社會，改善村規民約，將其納入法治化軌道應是當務之急，而“村規民約法治化”的最終意義就在于，使村規民約發揮出其最大的作用，真正在農村物盡其用。

參考文獻：

[1]朱曉玲.村規民約與農村社會治理法治化[J].廣東第二師范學院學報，2016（01）.

[2]劉帥.中國法治化進程中的村規民約問題[D].武漢：武漢科技大學，2010.2.

[3]于語和，安寧.民間法視野中的村規民約——以河北省某村的民間調查為個案[J].甘肅政法學院學報，2005（05）.

[4]亢攀英.村規民約合法性審查研究[D].鄭州：鄭州大學，2017.3.

[5]謝秋紅.鄉村治理視閾下村規民約的完善路徑[J].探索，2014（05）.

[6]李炳鳳.村規民約合法性審查機制研究[D].南昌：江西師范大學，2012.2.

[7]高其才.通過村規民約保障人權——以貴州省錦屏縣為對象[J].南京社會科學，2017（07）.

[8]孟剛，阮嘯.村規民約的司法審查研究[J].國家行政學院學報，2011（03）.

[9]周怡.共同體整合的制度環境：慣習與村規民約——H村個案研究[J].社會學研究，2005（06）.

[10]靳豆豆.協商民主與村規民約的制定、修改[J].河南教育學院學報（哲學社會科學版），2016（04）.

[11]陳江南.論村規民約與國家法律的沖突[D].北京：中國政法大學，2014（04）.

作者簡介：

趙越（1997～ ），女，河南信陽人，南京農業大學人文與社會發展學院2016級法學專業本科生。

鐘逸（1998～ ），女，江蘇鹽城人，南京農業大學人文與社會發展學院2016級法學專業本科生。

林慧勤（1998～ ），女，福建莆田人，南京農業大學人文與社會發展學院2016級法學專業本科生。

基金項目：本文為江蘇省大學生創新能力培養省級指導項目（201810307073X）“村規民約的法治化研究——以河南省官渡村為例”的階段性成果之一。