老齡化背景下廣西社會化養老服務體系建設研究

文_李瑞紅（廣西財經學院講師）

高 瑩（廣西師范大學經濟管理學院，碩士研究生）

隨著社會生育率的下降和預期壽命的延長，老齡化正在成為中國人口年齡結構變化的主要趨勢，與此同時，城鄉居民對養老服務的需求也在持續增加。全面推進養老服務體系的構建、增加養老服務有效供給、建立“老年友好型”社會，是應對人口年齡結構轉變、實現“老有所養、老有所依”的必然要求。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及“十三五”規劃綱要都對應對人口老齡化、加快建設社會養老服務體系、發展養老服務產業等提出明確要求；黨的十九大明確提出，“構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。相比發達國家，我國進入人口老齡化社會的速度相對較快，但是國民收入還不及部分發達國家的一半，“未富先老”的特征為我國社會化養老服務體系的優化提出了艱巨挑戰。作為西部欠發達地區，廣西“未富先老”的老齡化特征尤為突出，養老服務體系供需短缺和結構非均衡特征日益顯現。未雨綢繆，以戰略眼光審視欠發達地區的養老事業，謀劃養老民生問題刻不容緩。

一、廣西促進養老服務體系建設的必要性

（一）人口老齡化壓力凸顯

當前，廣西人口結構呈現出老年人口基數大，高齡人口數持續增加，局部地區青壯年人口持續流失，家庭空巢化、村落空心化明顯等特征。早在2000年，廣西65歲及以上老年人口比例就已達到7.31%，統計顯示，在2016年，廣西常住人口中，60周歲及以上人口716萬人，占全部人口的14.8%；其中65周歲及以上人口達到481.4萬人，占全部人口的10%。80歲以上老年人口占老年人口總數的14.4%，純老年人口家庭數為42.55萬，占全區老年人口總數的5.25%。根據國際上劃分人口年齡結構類型的標準，廣西已進入典型的人口老齡化社會。

表1和圖1顯示，2002—2016年間，廣西0～14歲人口比例呈現明顯的下降趨勢，而65歲及以上老年人口比例則持續上升，廣西老年撫養比已經從2002年的12.46%上升到2016年的14.64%。統計顯示，桂林、崇左、來賓3市的老年撫養比已經高達24.28%～39.11%，達到了微型人口的負債標準。

從人口變動趨勢不難預測，廣西人口老齡化壓力將進一步增大。預計到2020年，65歲以上老年人口比例將達到11.6%左右，80歲及以上高齡人口數量也將持續增加，由于公共服務體系優化、城鄉居民收入增加、貧困地區農村生活條件改善等，廣西人口老齡化加速現狀將難以緩解。

表1 廣西老年人與兒童占比及老年撫養比

圖1 老年與兒童人口比重及老年撫養變化趨勢

（二）傳統養老模式面臨短板

長期以來，廣西養老服務模式主要以家庭養老為主，公共養老機構為輔。家庭養老以其傳統的血緣、親緣紐帶實現代際之間的經濟、撫養轉移關系，在傳統家庭結構相對完備的情況下，是一種社會經濟效應較為理想的養老模式，可以為老人提供物質和精神上難以替代的慰藉。但這種傳統養老模式隨著城鎮化加速、農村青壯年勞動力大量外流、家庭結構離散化與空心化而出現日益嚴峻的短板，養兒防老、居家養老的傳統模式面臨挑戰。而目前的社區養老等公共養老機構，優先服務對象主要以高齡老人、失能老人以及孤老軍烈等特殊群體為主，還未達到較普遍的覆蓋范圍。隨著人口老齡化態勢的日益嚴峻，城鄉居民特別是貧困農村地區對公共養老機構需求日益增加。從現狀看，目前公共養老服務體系供給和需求存在嚴重非均衡，顯然無法實現老有所養的公共服務目標。

公共養老機構優先服務對象主要以高齡老人、失能老人以及孤老軍烈等特殊群體為主，還未達到較普遍的覆蓋范圍

隨著人口老齡化態勢的日益嚴峻，人民群眾對公辦養老機構的需求日益增加

（三）日益迫切的養老現實需求

進入新發展階段，隨著國民生活水平的日益提升，健康養老、個性化養老、非居家養老的現實需求與公共養老服務體系供給水平之間存在嚴重反差。統計顯示，2013年末，廣西有養老服務機構1303個，其中城市147個，農村1156個；養老服務機構床位數40642張，其中城市12368張，農村28274張。按常住人口計算，2013年末，廣西每千名65歲以上老年人口養老服務機構床位數僅為8.9張，無法滿足日益增加的老年人口的需要。社區養老供給嚴重滯后，2016年廣西社區服務設施僅有1146個，社區服務中心82家，社區服務站633個，社區提供的養老床位僅802張?？傮w而言，社區居家服務在養老服務供給中所占比例相對較小。由于投入不足，大規模建設公共養老機構面臨著資金短缺問題，探索適合廣西區情的綜合養老服務體系勢在必行。

中國的養老習俗和老年人的生存習慣還是以家庭養老為主，而廣西目前面臨著大量青壯年勞動力外出打工的壓力，大量留守老人的養老問題有待解決

二、廣西社會化養老服務體系發展的困境

（一）養老服務供給短缺

與河南、四川、青海、新疆等新型城鎮化水平相似的省份做比較，2016年廣西養老床位數共有3.8萬張，每千名老年人擁有養老床位為22.8張，而同期四川為30.65張、河南為24.19張、新疆為24.78張、青海為31.64張、全國為30.31張，相對來說廣西處于較低水平。在社區服務方面，廣西社會工作服務者素質普遍偏低，人均社工助工師低于全國和四川省，人均養老護理員少于四川、河南和青海等省份。在養老服務質量上，由于資金與人才要素的缺乏，廣西養老服務質量（尤其是農村）一直處于較低水平，現有的對農村老年人口的養老服務僅限于基礎的生活照料和簡單的休閑活動，在醫療服務和互聯網養老等方面還相當欠缺。

（二）養老服務體系供需失衡

目前，廣西互助型養老機構偏多，而傳統型養老機構和社區養老服務機構相對較少。城鎮公辦養老機構幾乎“一床難求”，而民辦養老機構卻存在著很高的閑置率。農村老年人養老形式比較單一，養老服務機構針對的對象普遍為一些特困老年人，大多數不符合政府標準的老年人同樣面臨養老需求。同時，隨著農村青壯年勞動力向城市的轉移，即便農村有大量的互助型養老設施，但仍無法全面給予老人心理上的慰藉和身體上的護理。

（三）養老服務體系區域發展不平衡

目前，廣西各市之間的養老服務業發展差異顯著。截至2015年底，南寧市有各類養老服務機構共876個，其中包括農村五保村707個、公辦福利機構14個、民辦養老院49個、集體辦養老院106個，而對于經濟發展水平相對落后的賀州市，其收養性社會服務機構（含社會福利院、光榮院、敬老院、五保村）有71個，社會福利院僅有6個。城鄉二元結構的發展也導致養老服務體系的城鄉發展差距。相比農村地區，城鎮養老服務形式更加多樣化，養老服務標準更加人性化、服務質量更高。城鎮老年人不僅可以享受社區優質服務，還可以參加各種文化娛樂活動，而農村無論從養老設施數量還是養老服務形式上看都與城鎮有很大差距。

（四）專業人才匱乏

廣西養老服務體系發展過程中面臨的關鍵問題就是人才短缺。目前，廣西養老服務行業高端人才較少，大部分工作人員的服務態度只限于照顧老人基本生活，很少涉及精神娛樂、健康護理等方面的專業技術。廣西暫時還未形成成熟的養老服務人才培養體系，無論在相關學科建設還是政府資金配備上都難以達到社會正常需求。目前只有一些中等職業學校開設了相關老年人護理培訓課程，而全日制教育學校并未將其納入學科范圍。社會對養老服務的需求正朝著多元化、專業化的方向發展。養老服務從業人員需要從生活保姆型向可以提供全方位、多功能的專業技術人員轉變。

三、完善廣西養老服務體系的對策建議

（一）完成從服務供給到制度供給的轉變

目前，廣西養老服務的供給主要是由政府提供，大部分養老機構都是公營公辦。政府財政撥放力度的大小影響著養老服務的供給質量高低，因此，要針對廣西人口老齡化現狀，對養老服務機構與行業合理分配資金，提高公辦養老機構的服務效率與服務質量，讓公辦養老機構為民辦養老機構提供示范效應。此外，養老服務行業不僅投資大，且運營周期較長，資本回收較慢，造成養老服務機構資金短缺、融資困難的現狀，對此要扶持部分養老服務行業進行投融資，完善融資機制與平臺，如廣西太和股份有限公司就是在政府相關部門的幫助下成功上市，解決了基本融資問題。同時，要進一步完善相關制度與政策規劃，將相關政策準確地落實到每個層面、每個地區甚至每個部門，同時要實行切實有效的政策監督與績效評估機制，不能將政府的政策制定者與參與者身份混為一談。

（二）形成多元化的養老服務體系

首先，要推進服務主體的多元化。通過福利多元主義可知，單一的服務主體是不穩固的，無論是市場、政府還是家庭，在提供養老服務上都可能出現“缺位”現象，政府除了要大力培養公辦服務機構，也要給予民辦機構財政上（比如稅收、場地）的支持，同時還要為旅居老人提供相匹配的養老服務，滿足他們的“候鳥式養老”需求。其次，要推進服務模式多樣化，除了現有的家庭養老、社會機構養老等養老模式，還可以推出虛擬養老院、醫養結合等養老模式，大力推進“養老+N”多業態融合發展，促進養老服務與醫療護理、文化體育、現代農業等產業深度融合。最后，要強化子女的贍養責任感，不斷深化壯族慈孝文化內涵，通過宣傳優秀代表人物事跡，將故事與文化緊密結合，著力打造廣西尊老愛幼、團結和睦的社會新形象。

虛擬養老院

“養老+N”

（三）推進廣西養老服務一體化建設

黨的十九大提出要加快基本公共服務均等化。政府部門制定的政策要盡力確保各地公民不分城鄉、不分地區地享有法定公共服務項目。對此，要破除城鄉二元結構壁壘，擴大養老服務范圍，盡量將優惠政策偏向農村地區，將符合城鄉標準的老年人全部納入服務范圍，將農村五保村發展成社區服務中心，縮小農村老年人與城市老年人之間的福利差距。同時，政府在財政投入方面要弱化城市間偏好，要針對每個城市的情況“對癥下藥”，攻下短板問題，推進廣西養老服務體系一體化發展，切忌只專注于某些城市的單一發展。

養老與現代農業相結合，打造以田園為生活空間，以農作、農事、農活為生活內容，以農業生產和農村經濟發展為生活目標的創新養老方式

（四）積極推進養老服務人才培養

首先，要積極研究把握養老服務體系的優化對不同層次的人才需求，可由相關政府部門、教育學者、老年服務業領導者等通過外地經驗學習與本地考察評估的方式，預測與統計老年服務所需的人才數量及專業方向等。其次，由教育部門主導，開設各類涉老專業學科。目前，廣西中職學校較多，分布也比較廣泛，可以大力培育中職學生成為養老行業的支柱力量。隨著養老行業的逐漸興起，可逐步加強本科以上專業人才的培養，并對參與老年服務行業的高端人才給予獎勵。最后，要完善職業資格證書制度，通過技術人員資格認證推動人才培養、拓寬人才發展空間，執行與事業單位相同的執業資格、注冊考試政策。