加強精準扶貧檔案管理工作的對策

費紫琦

[摘? 要]精準扶貧檔案是精準扶貧工作的真實記錄，是國家檔案資源的重要組成部分，是實現扶貧對象精細化管理、扶貧資源精確化配置、貧困戶精準化扶持的根本依據。本文回顧農村扶貧工作的歷史，并結合新時期精準扶貧檔案管理工作的政策要求以及精準扶貧檔案的價值，分析精準扶貧檔案管理工作存在的問題，從而有針對性地提出對策，旨在發揮精準扶貧檔案作用，提升精準扶貧工作成效。

[關鍵詞]精準扶貧;檔案管理;信息化

[中圖分類號]C916? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）04-0076-05

當前，我國已經進入全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段。作為三大攻堅戰之一，堅決打贏脫貧攻堅戰，是我黨對人民的莊嚴承諾。為此，近年來黨中央加大對貧困地區和貧困人口的政策支持，提出“精準扶貧”的具體工作方案。精準扶貧檔案作為精準扶貧工作的重要組成部分，是對國家、社會和個人有保存價值的資料的原始記錄，是對過去精準扶貧工作的全面總結，是未來開展精準扶貧工作的重要依據，是記載精準扶貧工作成效的載體。深入研究精準扶貧檔案工作的政策要求以及精準扶貧檔案的價值，對于精準扶貧工作的有效開展具有重要意義。

一、精準扶貧工作的歷史沿革

中國的農村扶貧經歷了農村改革（1979-1985）、建立專門扶貧機構實施專項扶貧計劃（1986-1993）、實施八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）、實施第一個十年農村扶貧開發綱要（2001-2010）、實施第二個十年農村扶貧開發綱要（2011-2020）五個階段。各階段扶貧工作根據經濟增長與扶貧工作推進的實際情況，有針對性地采取了以項目為中心的開發式扶貧、以區域為特征的瞄準式扶貧、以政府為主導的全社會扶貧、以大規模扶貧投資為主要方式的扶貧策略以及針對粗放式扶貧所提出的精準扶貧策略。新的農村扶貧開發綱要中提出了新時期扶貧工作的主要目標：在21世紀頭10年內解決剩余絕對貧困人口的基本生活保障問題，在中國共產黨成立100周年時，實現幫扶對象不愁衣食，在教育、基本醫療和住房上得到相應保障，即“兩不愁、三保障”，同時在收入增長幅度上，貧困地區要高于全國平均水平，基本公共服務指標貧困地區要接近全國平均水平，逐步縮小貧困地區與其他地區的發展差距。

精準扶貧是在新時期農村扶貧開發綱要實施階段所提出的，其思想來源于2013年習近平總書記在湖南湘西考察時對扶貧開發工作所做出的“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”指示。精細化管理扶貧對象，針對貧困地區區域環境情況、貧困農戶個體差異狀況，建立科學有效的流程，精準識別貧困對象、精確配置扶貧資源、精細提供幫扶政策，本質上是推進扶貧工作由粗放式向精準式轉變，確保扶貧資源真正配置到貧困地區，真正用到扶貧對象身上，真正扶到點上、扶到根上，實現精準脫貧。脫貧攻堅是治國理政中的重要任務之一，黨的十八大以來，中央通過采取重大舉措，全面打響脫貧攻堅戰，取得了非常顯著的成效。據統計，2012年末，全國農村貧困人口數量為9899萬人，通過五年的不懈努力，農村貧困人口累計減少6853萬人，年均脫貧1370萬人，減貧幅度接近70%。2017年末，農村貧困人口數量為3046萬人，全國貧困發生率為3.1%。取得成績的同時，我們也應該清楚，不能讓平均數掩蓋大多數，要清晰的看待當前的問題，如2017年底確定的深度貧困縣中，貧困發生率仍然居高不下，達到了11.3%。這一問題在貧困村方面尤為顯著，我國存在著167萬個深度貧困村，貧困發生率達到甚至超過20%，該數據遠遠超過了全國貧困發生率3.1%的水平，由此可見，如期完成脫貧任務仍然十分艱巨。因此，系統把握精準扶貧工作的相關流程，通過全面發揮扶貧工作中各工作環節的作用，特別是檔案管理的作用，助推精準扶貧工作取得切實成效成為研究的重中之重。

二、精準扶貧檔案管理工作相關政策及價值

精準扶貧檔案是指各級扶貧主管部門和相關單位在精準扶貧工作組織實施過程中所形成的、能夠反映精準扶貧、精準識別、精準脫貧、貧困退出過程的歷史文字、圖表、聲像、數據載體記錄。[1]精準扶貧檔案是精準扶貧工作中所形成的客觀真實記錄，其作用是為制定扶貧政策提供依據，為扶貧工作切實取得成效提供基本保證。

（一）精準扶貧檔案管理工作的相關政策

精準扶貧檔案記錄了貧困縣摘帽、貧困村出列、貧困戶脫貧的全過程，是檢驗扶貧工作成效的重要依據，是國家檔案資源的有機組成部分，具有重要的保存和利用價值。其最早的政策依據是2015年所實施的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，文件中對精準扶貧工作機制做出了明確表述，提出要將精準識別、建檔立卡作為精準扶貧檔案工作的關鍵環節，充分發揮檔案管理在脫貧攻堅戰中的基礎功能作用，更好的實現基本公共服務均等化，有力推進城鄉一體化發展。2016年10月，《精準扶貧檔案管理辦法》《關于做好精準扶貧檔案工作的意見》相繼出臺，《精準扶貧檔案管理辦法》明確了精準扶貧檔案類別，將其分為綜合類、精準識別類、精準施策類、精準脫貧類，該項政策的出臺為我國精準扶貧檔案工作提供了統一的制度依據。《精準扶貧檔案管理辦法》中不僅對檔案名稱、歸檔內容做出統一要求，而且規范了具體的工作方法，為精準扶貧檔案收集齊全、規范整理、安全保管以及高效利用奠定了重要的制度基礎，對精準扶貧檔案工作規范有序、良性健康發展起到了至關重要的作用。此外，《精準扶貧檔案管理辦法》還對精準扶貧檔案收集、載體提出了具體要求。檔案收集方面要求各級扶貧工作機構、鄉（鎮、街道）、村（社區）要結合實際對本單位的歸檔文件材料收集范圍進行必要的修訂和完善，確保記錄和反映本地精準扶貧、精準識別、精準脫貧、貧困退出的文字、圖表、聲像、數據、實物各種形式的應歸檔文件材料實現應歸盡歸、應收盡收。[2]載體方面要求歸檔的文件材料必須是原件并保證符合紙張規范、文字耐久、圖文清晰、數據準確、信息完整、簽章手續完備;聲像材料要配有相應的文字說明，保證載體的安全可靠;電子文件和利用信息系統采集、存儲的數據應使用不可擦寫光盤等可靠方式脫機備份保存。

（二）精準扶貧檔案的價值

1.精準扶貧檔案是扶貧工作開展的重要基礎，具有規范管理的應用價值。精準扶貧檔案的管理價值體現在，通過印發《精準扶貧檔案管理辦法》，提供統一制度遵循，通過規范精準扶貧檔案工作管理流程，實現精準扶貧工作的流程化、標準化、規范化，促使扶貧工作高效開展。從實踐來看，在《精準扶貧檔案管理辦法》印發后，各省市扶貧工作領導機構聯合所在省市檔案管理部門根據當地具體情況，印發了具體的實施工作方案或意見。各扶貧相關部門能夠根據具體的意見，按照檔案所屬類別明確各個工作階段所收集的基本檔案材料清單，確保整個精準扶貧工作流程和各關鍵環節所產生的材料能夠完整、及時歸檔，發揮了檔案在規范管理方面的作用。

2.精準扶貧檔案是扶貧工作開展的重要支撐，具有極為重要的經濟價值。精準扶貧工作中，貧困戶建檔立卡的名額一般是根據統計部門利用農村住戶抽樣調查數據估計出的各省和縣的貧困發生率分配的，因此所建檔立卡的貧困戶必須是經過嚴格篩選的貧困戶，一旦有不符合條件的人員被建檔，就會導致真正貧困的人員因此而得不到扶貧政策的支持。精準扶貧檔案的經濟價值體現在優化資源配置、減少信息搜尋成本、合理分配人力物力，使資源配置效率最優。精準扶貧檔案能夠有效的解決扶貧工作人員對貧困戶的精準定位、精準分類問題，從而提供有針對性的扶貧、脫貧方案，避免在人力財力的無效投入，使扶貧工作經濟效益最大化。[3]其經濟價值實現的基礎和關鍵是精準識別，就是以精準扶貧工作檔案為載體，采用特定的手段或方式將低于國家規定貧困線以及沒有達到“兩不愁、三保障”的貧困家庭和貧困人口識別出來，此外，要在精準識別的過程中，根據貧困戶的信息，挖掘出致貧的關鍵因素，并對其進行建檔立卡。

3.精準扶貧檔案是扶貧工作開展的重要信息源，具有極高的情報分析價值。精準幫扶是精準扶貧工作的環節之一，是在精準識別貧困戶之后，深入挖掘導致貧困發生的原因，進而根據致貧原因，采取有針對性的方法措施，幫助貧困戶排除貧困障礙，實現貧困戶脫貧。然而，致貧原因的多樣性和差異性要求精準扶貧有高度的針對性，即需要什么扶持什么。挖掘分析致貧原因的基礎素材就是精準扶貧檔案，這里詳細記錄了每一個貧困戶、貧困地區的信息，記錄了導致貧困的原因，以及既往工作過程中所采取的措施，甚至是取得的成效都記錄在案。扶貧工作人員可以根據扶貧檔案里的原始材料挖掘相關信息，通過橫向比較不同人群、不同地區的致貧、脫貧記錄，選取有針對性的扶貧策略，開展精準幫扶工作。

4.精準扶貧檔案所形成的憑證材料，對扶貧工作具有監督價值。從精準扶貧檔案類別中即可看出，扶貧檔案憑證既包括了貧困戶的精準識別過程也包括了精準幫扶、精準施策的過程，同時也囊括了扶貧政策等綜合類檔案。扶貧工作過程中所形成的一切材料都被記錄在案，檔案憑證從各個方面系統完整的記錄了精準扶貧工作的全過程，這既是對扶貧工作的一種客觀記錄，同時也是對扶貧工作貫徹執行情況開展成效檢驗的重要依據。[4]精準識別建檔立卡信息所記錄的貧困戶獲得救扶的依據，要求詳細記錄貧困戶的篩選過程及其家庭情況，客觀上對貧困戶篩選過程提供了監督保障，避免因扶貧工作錯位導致的不良后果。而扶貧工作過程中所形成的財務檔案，記錄了每一筆扶貧款項的支出、使用的完整過程，是扶貧資金得到有效利用的監督保障。

三、精準扶貧檔案管理工作存在的問題

從上述分析可以看出，精準扶貧檔案既是實現脫貧攻堅戰勝利的基礎，又是扶貧工作中的關鍵。然而，從精準扶貧檔案管理實際效果來看，過程中卻存在著很多不容忽視的問題。

（一）對精準扶貧檔案工作重視程度不夠，具體工作責任分工不明

一方面盡管辦法出臺后，各個部門都出臺了相應的意見及方案，但以實施過程來看，存在相關部門對精準扶貧檔案工作重視程度依然不夠，檔案工作的組織機構不夠健全，缺乏相對穩定的統一領導，統籌部署，責任分工不夠明確具體，存在著一定的隨意性，臨時性，導致精準扶貧檔案在資料收集、組織管理上出現不同程度混亂狀態。另一方面，有些主管領導認為檔案工作不重要，法制意識、責任意識、攻堅意識、精準意識和創新意識不強，對精準扶貧檔案工作經費投入較少，導致扶貧檔案保管保護條件較差。[5]由于受資金的限制，仍然存在相當一部分單位檔案基礎設施不完善，保管條件差，特別是部分鄉鎮，沒有專門的檔案室，或者是檔案室面積狹小，將檔案室用作“庫房”，不具備檔案室建設的“八防”的要求，不利于扶貧檔案的管理、查詢、利用。

（二）精準扶貧檔案規范化管理水平低，檔案收集門類單一

從類別上看，精準扶貧檔案門類較多，既包括綜合管理、精準識別、精準脫貧，也包括項目管理、特殊載體等。因此，資料收集范圍大，不僅包括中央、省、市、縣等各級相關文件部署，還包括村、社區涉及每個貧困戶的獨立檔案和脫貧規劃。但是從當前的精準扶貧檔案管理成效來看，存在著扶貧歸檔材料不完整的現象。從整體上看，大部分原因在于很多單位仍然從一般意義上將精準扶貧檔案材料片面的理解為文書檔案，因此在收集管理過程中將其作為重要的內容，卻忽視了精準扶貧工作開展過程中所形成的聲像檔案、圖片電子檔案等專門檔案材料，沒有對其進行有效收集和歸檔，最終導致檔案室中所存儲的檔案種類單一，不能反映精準扶貧工作全貌。

（三）檔案管理專業化人才缺乏，隊伍不夠穩定

相較于經濟管理學科，目前設置檔案學科的高校不多，檔案專業年度招生情況更是不理想，這是導致檔案管理專業化人才匱乏的直接原因。眾多檔案專業畢業生更多的是留在較為發達的城市工作，精準扶貧工作開展區域更多的是不發達地區，因此當前檔案管理方面的普遍現象是，多數單位配備兼職檔案員，特別是鄉鎮地區，基本沒有專門的檔案管理人員。這些兼職檔案員在單位身兼多職，事務繁多、變換頻繁，一部分負責扶貧的領導和工作人員調離崗位或部門，其所承擔的檔案工作內容便會存在交接不及時、不到位等問題。新人員既不熟悉扶貧工作也缺乏系統的檔案業務知識培訓，檔案業務水平不高，導致扶貧資料收集不齊全不完整，劃分保管期限混亂，技術不到位，所整理的扶貧檔案不符合要求，以至于檔案歸檔困難，嚴重影響了扶貧檔案管理和工作的正常開展。

（四）精準扶貧檔案信息化程度不夠，使用效率偏低

當前縣級以下的扶貧檔案工作信息化程度較低，特別是一些落后的農村地區信息化基礎設施薄弱，存在信息共享困難，扶貧檔案信息不對稱的問題，導致政府在精準幫扶、精準施策方面存在偏差，造成應扶未扶、扶貧平均化、重復化的現象，對精準扶貧工作的有序推進造成負面影響。[6]同時，在檔案收集、管理、利用方面也沒有實現信息化，由于信息技術普及程度不高，當前很多扶貧檔案仍然是以紙質檔案為主，由于信息化處理不及時，沒有同步到扶貧檔案信息系統中，因此對扶貧檔案的綜合查詢、挖掘使用帶來諸多不便。[7]

四、加強精準扶貧檔案管理工作的對策

（一）深刻認識并理解精準扶貧檔案的內涵及重要意義

精準扶貧是學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，實現“四個全面”戰略布局和第一個百年奮斗目標的一項重要工作，是黨中央、國務院與時俱進提出的重要戰略決策之一，同時也是各級黨委政府貫徹中央要求，高質量完成的重大政治任務之一，能否按時完成脫貧攻堅目標，直接關系到人民群眾的生活質量。扶貧檔案工作相關部門要深刻認識扶貧工作的重要意義，要著重加強管理和規范精準扶貧檔案工作流程，按照辦法要求客觀真實記錄各地區各部門精準扶貧的工作成果，發揮檔案記錄歷史的重要作用。

（二）加強組織保障，完善精準扶貧檔案管理工作機制

首先，領導高度重視在精準扶貧工作開展過程中極為關鍵，是扶貧工作順利開展，取得預期成果的組織保障。因此，精準扶貧工作中所涉及的各個部門要從上至下高度重視，強化組織領導，通過建章立制等形式完善扶貧工作機制，確保扶貧工作的經費投入。其次，要明確具體的責任部門和人員，提供符合標準的檔案用房和利于檔案安全保管的設施，做到檔案應收盡收、整理規范、存放有序、利用高效。最后，要把所在單位檔案工作和包聯貧困村檔案工作一同納入各級單位年度工作考評，并定期開展督查問責通報。[8]

（三）進一步完善精準扶貧檔案專業化人才隊伍建設，切實提升精準扶貧檔案成果質量

“人”是一切管理活動的行為主體，專業化人才培養更是管理中的重中之重，在檔案管理中，專業化人才的客觀作用發揮不容忽視，因此要多維度發揮社會系統的功能作用，高度重視檔案管理專業人員隊伍建設，這是精準扶貧工作開展的重要基礎。實踐中，要將精準扶貧檔案工作與扶貧工作協調起來，共同推進，針對精準扶貧檔案人員定期開展政策宣傳培訓，提供理論交流指導機會，組織相關人員到標桿單位進行現場考察觀摩，以問題為導向進行實地工作調研。通過全方位的保障體系，切實提升精準扶貧檔案管理人員的業務能力水平，促進扶貧檔案管理的規范性、檔案服務使用的創新性。

（四）推動精準扶貧檔案建設，提升精準扶貧檔案管理信息化水平

首先，匯總、搜集各級單位所識別的貧困家庭、貧困人員信息和幫扶措施，建立統一的精準扶貧檔案資料數據庫，將到人、到戶的信息全部電子化、互聯網化，運用現代化信息技術進行精準化的扶貧檔案工作管理;其次，協調相關機構，避免信息孤島，實現精準扶貧檔案數據庫與社會公共服務數據庫關聯，為精準扶貧數據挖掘與分析奠定基礎;最后，推動扶貧工作全程信息化，實現扶貧資料、措施、經費等全部可記錄、可查詢、可分析、可比對，杜絕扶貧資金和資源的浪費。

（五）充分利用扶貧檔案信息資源，深挖檔案信息價值，發揮檔案核心作用

在注重精準扶貧檔案規范化管理的同時，要拓寬視野，提升精準扶貧檔案信息資源的開發利用效率，充分發揮檔案記錄歷史、服務社會的核心作用。[9]扶貧相關部門也要將工作重點從記錄歷史轉移到利用精準扶貧檔案信息化成果推進扶貧工作成效上來，要清晰認識信息資源邊際效用遞增的規律，充分運用大數據、云計算等先進科學技術手段為政府部門提供決策支持，進而合理分配扶貧資源和經費，實現帕累托最優。

五、結語

從精準扶貧檔案管理工作分析中可見，精準扶貧檔案既發揮著記錄歷史的作用，也發揮著對扶貧工作的監督作用;既發揮著信息資源的基礎作用，也發揮著提升精準扶貧成效的作用。黨的十九大報告將精準脫貧作為三大攻堅戰之一，提出了2020年實現農村貧困人口全部脫貧的目標。在看到任務艱巨性的同時，精準扶貧檔案相關部門及人員應立即采取行動，加強精準扶貧檔案建設，為精準扶貧工作的開展提供便捷、創新、高效的服務，助力精準脫貧工作目標的盡早實現。

參考文獻：

[1]國家檔案局，國務院扶貧開發領導小組辦公室.關于做好精準扶貧檔案工作的意見[Z].2016-9-30.

[2]國家檔案局，國務院扶貧開發領導小組辦公室.精準扶貧檔案管理辦法[Z].2016-9-30.

[3]王嘉楠.精準扶貧檔案的價值實現路徑研究[J].蘭臺世界，2018，（8）.

[4]劉鑫，張江珊.精準扶貧檔案及其管理工作[J].蘭臺論壇，2018，（5）.

[5]曾澤蘭，周容.精準扶貧檔案工作發展現狀與對策研究[J].蘭臺縱橫，2018，（3）.

[6]孫菲.中國農村致貧原因及扶貧政策效應計量分析[D].首都經濟貿易大學，2017.

[7]劉艷.精準扶貧檔案管理工作存在的問題及對策[J].黑龍江檔案，2017，（2）：73.

[8]吳龍燕.宿遷市精準扶貧工作對策研究[D].大連海事大學，2018.

[9]張一洲，孫聶娟.“互聯網+”視角下地方精準扶貧模式創新研究[J].山東行政學院學報，2018，（6）.

責任編輯? 王? 雨