芻議限購令的法律問題及對策

2019-05-11 21:07:02俞逸飛

市場周刊 2019年1期

俞逸飛

摘要：住房限購令并不能有效抑制房價的上漲，其制定主體以及調節手段都存在一定問題。因此，需要通過完善市場的資源配置作用，改善政府缺位問題，通過提供保障性住房、征收房產稅等一系列措施抑制房價上漲。

關鍵詞：限購;合法性;公共產品;解決機制

中圖分類號：D922.29文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）01-0120-03

一、引言

2017年9月25日，無錫市人民政府辦公室發布文件，為加強我市房地產市場穩控工作，進一步穩定市場預期，促進房地產市場平穩健康發展，在嚴格執行現有房地產調控政策的基礎上，就加強我市房地產市場調控提出補充意見，由此產生了一系列值得探討的問題。

二、概述

從2016年無錫啟動新一輪房地產調控開始至今，無錫相關部門已經頒布了一系列規范性文件，就其內容而言，具體可歸納為“限購、限售、限貸”三個方面，分別針對的對象主要是購房者、開發商和存量房主以及公積金貸款部門和銀行業等金融機構。

（一）限購

限購所針對的主體主要是購房者，系通過限制購房者的資質來限制投資性購房行為的一種措施。就具體規定而言，《市政府辦公室關于加強房地產市場調控的補充意見》（錫政辦發【2017】197號）規定：“梁溪區、濱湖區（不含馬山）、新吳區（不含鴻山）、惠山新城、錫東新城范圍內，本地人禁止購買第三套住房。”

（二）限售

限售的對象主要是開發商和存量房主，系通過限制轉讓和交易來抑制房價的上漲。就開發商而言，《市政府辦公室關于進一步促進房地產市場健康穩定發展的意見》（錫政辦法【2016】160號）規定了開發商對于出售房屋的對象也有著限制，購房人的資格成為能否購房的核心房地產開發企業不得向同一買受人出售多套商品住房;暫停對已擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭出售新建商品住房。開發企業在簽訂購房合同時應認真審核購房人資格，購房人違反規定的，登記部門不予辦理產權登記手續，開發企業或購房人承擔相應的經濟和法律責任。。

針對存量房主，《市政府辦公室關于進一步加強市區房地產市場調控工作的通知》（錫政辦發【2017】82號）規定：“新購住房（含二手房）在取得不動產權證2年內不可轉讓;法人單位購買住房（含二手房），在取得不動產權證3年內不可轉讓。”

（三）限貸

限貸所針對的主要是公積金貸款部門和銀行等金融機構，系通過增加購房者的融資成本和提高融資門檻來限制不合理的購房行為。就公積金貸款而言，《市政府辦公室關于進一步促進房地產市場健康穩定發展的意見》（錫政辦法【2016】160號）規定，通過提高公積金貸款的比例來提高買房的門檻，以提高炒房者的交易成本與持有成本。首次公積金貸款，首付比例仍按不低于20%執行;第二次公積金貸款，首付比例調整為不低于30%。

而針對商業貸款，《人民銀行南京分行江蘇銀監局關于調整部分城市差別化住房信貸政策的通知》（南銀發【2016】127號）亦是規定通過提高首付款的比例來抑制非剛性的住房需求從而達到抑制房價快速上漲的目的與效果。在無錫市區范圍內，居民家庭首次購買普通住房申請商業性個人住房貸款，按照國家對“限購”城市的差別化住房信貸政策，最低首付款比例不低于30%;對已擁有1套住房的居民家庭，再次申請商業性個人住房貸款購買住房的，最低首付款比例由不低于30%調整為不低于40%。

三、法律爭議

（一）主體的合法性爭議

市場雖然是配置資源的最優手段，但并不是所有領域都可以納入市場機制的調節范圍內，當市場調節遭遇瓶頸時，這就需要政府的公權力從中加以調控。但是，這并不意味著政府的調控是毫無限制的，相反，對于政府的調控權力應當是有嚴格限制的。我國《立法法》第八條第八款規定：“下列事項只能制定法律：（八）民事基本制度。”雖然法律沒有具體對民事基本制度做出界定，但是按照民法的基本理論，民事主體制度、物權變動制度等屬于民事基本制度的內容，故對于民事主體從事民事活動的資格的規定，應當是由法律進行規范和限制的，而無錫市政府僅僅通過一些規范性文件（錫政辦發【2017】197號等）規定：“本地人禁止購買第三套住房”等，該些限購措施通過政府文件對購房者的主體資格進行了限制，此類文件顯然違反了《立法法》的法律保留原則。

再者，筆者將從物權變動的角度對此類規范性文件進行分析。錫政辦法【2016】160號規定：“購房人違反規定的，登記部門不予辦理產權登記手續。”而物權變動的方式根據《立法法》的要求，應該由法律進行規定;同時根據物權法的要求，物權的種類和內容都只能由法律（狹義的法律）進行規定，即何種情況下房屋的所有權得以發生轉移，何種情況下所有權無法發生轉移。另外，不動產登記機構也有依法辦理不動產登記的職責，除非有例外情況，否則，不動產登記機構是不得拒絕權利人進行不動產登記的。《不動產登記暫行條例》第二十二條規定了不動產登記機構不予登記的情形登記申請有下列情形之一的，不動產登記機構應當不予登記，并書面告知申請人：（一）違反法律、行政法規規定的;（二）存在尚未解決的權屬爭議的;（三）申請登記的不動產權利超過規定期限的;（四）法律、行政法規規定不予登記的其他情形。，顯然，無錫政府關于限購的規范性文件的效級與法律及行政法規并非同一層級的，因此無權對不動產登記的例外情形做出相應的規定。

另外，關于利率的決定權是不能下放到地方分支機構的，即南銀發【2016】127號中有關利率的規定是否合法有待商榷。參見國務院2011年出臺的“新國八條”中規定，“繼續執行差別化的住房貸款政策，對貸款購買第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，貸款利率不低于基準利率的1.1倍，中國人民銀行各級分支機構可以根據地方政府相關限購措施的要求，對二套住房的首付比例和貸款利率做出相應調整。”因為根據《中國人民銀行法》第五條第一款的規定中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行。，利率的決定權在中國人民銀行手中，利率的高低，作為一項行政職權，是不得委托下級人民銀行進行調整的。因此，利率的高低，它的調控權限在中國人民銀行手中，人民銀行的分支機構無權對貸款利率做出調整，而國務院僅通過 “文件通知”的形式就將這項權力下放給地方銀行，此舉破壞了我國貸款利率的整體性結構。

（二）手段的合法性爭議

提及房地產的宏觀調控措施，無外乎行政手段、經濟手段、法律手段此三種主流調控手段。暫且不論行政主體的不適格導致“限購、限售、限貸”的政策本身就存在瑕疵，在社會交易中，濫用行政權力干預正常經濟秩序的行為亦時有發生。房屋交易本就是正常的市場經濟行為，也是商法鼓勵交易原則的體現，利用行政手段和經濟手段加以限制違反了市場經濟的基本規律。限購手段不僅不能有效抑制房價的上漲，反而會挫傷開發商的積極性，影響商品房的正常供給，故要將經濟手段和行政手段法律化，明確何種情況下可以采取相關的有效調控手段，而不是大而化之地超越政府職權去規定破壞市場交易自由的規則。因此，行政手段、經濟手段只有在法律的規范下才能被正確地運用，而法律手段除了傳統的民商事手段和刑事手段之外，也須以行政手段和經濟手段為內容，但行政手段與經濟手段并不能成為與法律手段并列使用的概念。經濟手段和行政手段均是法律手段的表現形式，均應以合法性要件為第一要義，只有符合法律的經濟手段和行政手段才應當被合理采用。

四、解決機制

由上述分析可知，通過采用限購政策來抑制房價過快上漲是簡單粗暴的，效果亦十分有限。唯有通過二分法，區分保障性住房和商品房，明確政府與市場的邊界，即由政府履行提供公共產品的職能、由市場決定商品房的價格，因為市場是私益、效率、自發配置資源的系統，而政府是公益、平等、有序配置資源的系統。

（一）完善市場的資源配置功能，減少政府越位

就資源配置的功能而言，政府與市場并非對立面，但在某些領域，政府也確實做不了或做不好市場所能做得了或做得好的事情，比如私人領域的生產經營活動。此種情況下政府不應當再過多地進行干預，而需要通過發揮和不斷完善市場機制的調節作用達到有效的控制目的，商品房的供給當屬于此。在社會主義市場經濟的體制下，在不違反法律、行政法規等強制性規定的基礎上，民事主體享有契約自由的權利，即購房者有購買房屋的自由，開發商亦有出賣房屋的自由，雙方合意的價格既受市場機制的調節，但同時也是雙方根據自身的議價能力和商品房的價值進行博弈達成的結果，對此雙方都是自愿接受的，故政府沒有必要通過調控商品房價格去干涉當事人的意思自治。

另外，黨的十八屆三中全會公報也提出“使市場在資源配置中起決定性作用”;同時，結合當下大力推行的政府權力清單制度，無不在督促政府簡政放權，不濫用行政權力干涉市場的正常秩序。打造“有限政府”，必然強調“簡政”，并要求對政府“限權”，對市場主體“放權”，從而通過減少對市場主體的約束，促進自由交易和自由競爭，并由此提高經濟效率。

（二）政府提供保障性住房，改善政府缺位

相應的，市場在某些領域存在準入限制的問題，此類服務的提供只能依靠政府，例如水電等純公共產品的生產與服務，唯有充分發揮和不斷完善政府的職能才能最大程度彌補市場的缺陷。與私人物品相對，公共物品在消費上毫無競爭性，一旦財產權被界定為私人物品，他們的執行成本就很低（相對的），而公共物品的技術特征阻礙了利用談判來促進效率最大化。由于公共物品具有外在性、共享性和壟斷性的基本特征，因此提供公共物品也即政府的基本職責。同時，根據哈耶克的觀點，稅收是支付政府提供的公共產品和公共服務的對價，因此，在納稅人支付了稅收之后，政府有職責為納稅人提供公共產品。同樣，換個角度來說，對于無力購買商品房的大眾群體，政府亦不應該強制開發商違背市場規律，低價提供住房。

因此，應當由政府提供保障性住房來滿足中低收入者的住房需求，從而改善政府缺位的現象。我國自改革開放以后，逐步取消了福利分房制度，1998年國務院頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，決定自當年起停止住房實物分配，建立住房分配貨幣化、住房供給商品化、社會化的住房新體制。但是政府并沒有按照文件的精神，貫徹落實保障經濟適用房的供應要求，導致本該由政府提供保障性住房的責任都推給了市場，從而進一步導致房屋供需關系緊張，房價飛漲。與此同時，經濟適用房、廉租房的建設進展緩慢、資金來源匱乏，本該承擔公共責任的公共企業只為追求企業的營利性，從而忽視了其作為公共企業應該提供優質公共服務的公益性。因此，對于無錫政府而言，應當大力支持由無錫市政府獨資設立的無錫市城市投資發展有限公司積極開發滿足群眾需要的經濟適用房、廉租房，以實現其公益價值。這種針對不同群體的有差別的平等，既滿足居者有其屋的現實要求，也是社會主義核心價值觀的具體體現。

（三）征收房產稅，實現再分配公平

通過市場對商品房進行配置，不可避免會引發一些投資性甚至是投機性行為擠占正常住房需求的情形發生，導致房價虛高，從而不利于實現社會福利的最大化。因此，為應對這種情況開征房產稅，其初衷就是為了抑制房價攀升、降低非住宅性房屋的需求，進而達到降低日益高企的房價之目的。

雖然現如今，學界普遍認為開征房產稅并不能抑制房價，房產稅作為一個稅種，要求穩定性和確定性，而調控工具要求及時與靈活，兩者存在內生性的矛盾。房產稅在發達國家和地區的主要功能是籌集地方政府的財政收入，即使利用房產稅作為調控工具，也只是早期或非常態的做法。以韓國為例，其不動產稅制最早是為了抑制投機的政策目的而導入的，但在20世紀80年代末房地產作為投資資產的地位得到鞏固后，不動產稅就從政策目的轉向了財政目的。

但筆者認為，就我國現階段而言，從合法性與可行性出發，作為短期調控手段，通過開征房產稅進而有效抑制房價，實現再分配公平是可取的。

一方面，由于我國的房產稅稅制較為陳舊，仍系經濟轉型時期的產物，稅基稅負不夠合理，相關稅負較為龐雜，因此筆者所主張的房產稅與現行的房產稅在構造上有所不同。應當通過改革現有房產稅中不合理的制度以此構建新的房產稅制度，中央通過在上海、重慶進行房產稅征收試點也說明了構建新型房產稅的必要性。由于房產稅具有商品稅的特征，而調節經濟是商品稅的固有功能，所以房產稅的調控功能也就順理成章了。筆者認為可借鑒其他國家的成功經驗，把開發和建設階段的很多稅費變為按照房地產價格按年征收，這樣就降低了開發商的建設成本，從而降低出售房產的價格，據估計，開征房產稅將使房地產價格下降10%—20%。另一方面，房產稅是財產稅的重要組成部分，且具有稅源不易流動、稅負難以轉嫁的優點，很適合作為調節收入和財富分配的重要手段。我國的房產稅改革應當以完善財產稅體系、調節收入分配為重要目標，這在學界也基本形成了共識。因此，可參照國外經驗，通過超額累進稅率，將取得的房產稅收入用于保障性住房建設;同時根據我國上海和重慶地區房產稅試點的相關規定，房產稅的收入用于保障房的建設。如此雙管齊下，可以有效抑制快速上漲的房價，從而保障公民的居住權。

此外，就目前的稅收征管體制而言，由于我國實行分稅制，我國房地產行業相關的稅收都歸屬于地方政府，且根據各國的普遍經驗，房產稅也是由地方政府管理和征收的。例如美國五十個州都開征房地產稅，除馬里蘭州外，其余四十九個州都是由地方政府征收。所以，房產稅試點改革并不會侵害地方政府的財政權益，且目前我國地方政府的財政收入過度依賴土地，但土地資源畢竟是有限的，通過出賣土地維持城市開發建設終究不是長遠之計，而此時開征房產稅將有利于解決政府保障性住房資金的來源問題。

雖然如此，但在上海、重慶試點實行的房產稅制度也仍有改進之處，試點的房產稅征稅對象偏向于商品房，更具有消費稅的特征，只有按年計征是財產稅的特征。所以，應當把征稅對象擴大到存量房產，而對存量房產征稅，其前提就是建立完善的不動產登記制度。由于我國現階段正在大力推進并完善不動產統一登記制度，這對于完善房源普查工作是十分重要的，也是以后開征房產稅的基礎。因此，開征房產稅并非再是紙上談兵，而是具有實踐性的議題。

筆者認為，通過上述三大措施，可以有效應對日益高漲的房價，從而保障廣大群眾的住房需求。

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