創(chuàng)新審計(jì)方法 厘清政企責(zé)任 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

劉方 李秀娟

摘要：地方政府債務(wù)的主要承載者是地方政府融資平臺公司，通過以此類公司為對象的地方政府債務(wù)審計(jì)為依托，對其自成立以來的政府性債務(wù)進(jìn)行了全面厘清，創(chuàng)造性地提出了“實(shí)際支付制”的審核辦法來核定政府債務(wù)。基于“實(shí)際支付制”的審核辦法對厘清政府和平臺公司的債務(wù)責(zé)任更精準(zhǔn)、更科學(xué)，對于探討化解風(fēng)險(xiǎn)的舉措具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù);支付制;風(fēng)險(xiǎn)防范;債務(wù)化解

中圖分類號：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-4428（2019）03-0076-02

近年來，地方政府債務(wù)話題一直是經(jīng)濟(jì)界、金融界乃至中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)。地方政府債務(wù)從2008年發(fā)展至今，增速迅猛、規(guī)模巨大，其具體情況紛繁復(fù)雜。地方政府債務(wù)，既助力了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但又一定程度影響地方經(jīng)濟(jì)輕裝上陣與長遠(yuǎn)發(fā)展。控制地方政府債務(wù)規(guī)模、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為全面建成小康社會決勝期的重要任務(wù)。

言及地方政府債務(wù)，地方政府融資平臺公司（以下簡稱“政府平臺公司”）首當(dāng)其沖。政府平臺公司既是政府債務(wù)的承載者，又是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主戰(zhàn)場。2018年3月—4月，株洲市審計(jì)局對全市6家市級平臺公司自成立以來的債務(wù)情況進(jìn)行了全盤梳理，全面厘清了企業(yè)自身債務(wù)與承擔(dān)的政府債務(wù)的關(guān)系，獲取了大量的有效數(shù)據(jù)，形成了豐富的審計(jì)成果，提煉了若干有價(jià)值的建議，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、探討政府平臺公司的轉(zhuǎn)型之路，在審計(jì)實(shí)踐積累的詳實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，展開分析，提出研究對策。

株洲市審計(jì)局牽頭開展的平臺公司承擔(dān)政府債務(wù)的審計(jì)，從提出以支付制作為核定平臺公司為政府承擔(dān)債務(wù)的辦法開始，就得到了政府及社會各界的肯定，湖南省政府主要負(fù)責(zé)人到株洲督促檢查政府債務(wù)工作時，對株洲市以支付制認(rèn)定平臺公司承擔(dān)政府債務(wù)的方法給予充分肯定。

一、 株洲市政府平臺公司現(xiàn)狀及對其開展的審計(jì)工作概述

政府平臺公司是依法注冊的企業(yè)法人，但又不是嚴(yán)格意義上的公司，缺少持續(xù)經(jīng)營和自主盈利的內(nèi)生動力。平臺公司在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資的需求下應(yīng)運(yùn)而生，圍繞政府、完成政府交辦的職能性任務(wù)開展工作，其資產(chǎn)是政府給予的或劃撥的，負(fù)債是政府托底的，工資總額是政府審批的，而工資結(jié)構(gòu)組成和定檔標(biāo)準(zhǔn)是不清晰的。政府平臺公司主要職能是替政府融資、代表政府搞項(xiàng)目建設(shè)，受托進(jìn)行土地一級開發(fā)部分職能，開展一些所謂的“經(jīng)營性項(xiàng)目”。這些“經(jīng)營性項(xiàng)目”同市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營性項(xiàng)目尚存區(qū)別，項(xiàng)目投資的資本來源實(shí)質(zhì)是政府負(fù)債的資金。因?yàn)槠脚_公司缺乏獨(dú)立經(jīng)營帶來持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流和效益，也就缺乏經(jīng)營性項(xiàng)目的資本金，簡而言之就是缺乏獨(dú)立“造血”能力，只能依靠政府“輸血”搞建設(shè)、搞投資、上項(xiàng)目。即便這樣，依托政府負(fù)債而實(shí)施的“經(jīng)營性項(xiàng)目”收益甚微，效益不佳，有的也只能是賠本賺吆喝。

此前，政府對平臺公司按一般國有企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)考核，多是圍繞常規(guī)的幾個指標(biāo)進(jìn)行，每年考核融資任務(wù)、項(xiàng)目完成情況，然后核定工資收入。要更深入去考核平臺公司在國有資產(chǎn)保值增值的績效無從談起，考核內(nèi)容缺乏全面性和深度，停留在基本指標(biāo)，考核的督促作用和績效壓力也就難以形成。

2015年以來，株洲市審計(jì)局適應(yīng)新形勢新要求，在全省乃至全國審計(jì)機(jī)關(guān)中率先成立政府平臺公司審計(jì)科，且先行先試，推行平臺公司審計(jì)，并形成定期開展全面審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和年度專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查相結(jié)合的平臺公司審計(jì)新模式。通過3年多的努力，完成了全市所有（6家）市級融資平臺公司自成立以來的資產(chǎn)、負(fù)債、損益及投資建設(shè)情況的全面審計(jì);每年配套財(cái)政同級審，對公司年度資產(chǎn)、負(fù)債及經(jīng)營管理建設(shè)等情況開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查;同時，對公司主要領(lǐng)導(dǎo)人開展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，與全面審計(jì)同步實(shí)施。

二、 實(shí)際支付制下核定政府債務(wù)額的新思路和方法

（一）梳理各平臺公司與政府性債務(wù)的關(guān)系

多年來財(cái)政部門統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)的口徑，是在債務(wù)發(fā)生制原則下的融資額統(tǒng)計(jì)。政府平臺公司作為政府債務(wù)的承載主體，平臺公司上報(bào)給財(cái)政部門的政府性債務(wù)就是其對外融資的總額。一筆負(fù)債是政府項(xiàng)目、政府承諾或擔(dān)保、用財(cái)政性資金（含土地出讓收益）償還的，則認(rèn)定為政府債務(wù)。這種統(tǒng)計(jì)口徑忽略了政府平臺公司是有政府背景的公司而又不完全等同于政府，將其所有融資債務(wù)都等同于政府債務(wù)、由政府兜底，有失科學(xué)。作為一個大的集團(tuán)，政府平臺公司的項(xiàng)目涉及政府性和經(jīng)營性兩大類，將其供應(yīng)于整個集團(tuán)項(xiàng)目開展的所有融資資金全部劃歸為政府性債務(wù)，等于是把經(jīng)營性項(xiàng)目也歸為政府兜底，這顯然與經(jīng)營性項(xiàng)目自主經(jīng)營的初衷相違背。另外，平臺公司的融資資金使用還包括其損失浪費(fèi)行為、資金閑置損耗、管理費(fèi)用支出等，所以將融資額與債務(wù)額一概而論是有失理性的、未經(jīng)細(xì)致深入分析的，也是不了解政府平臺公司具體情況之下的籠統(tǒng)做法。

在政府債務(wù)上同樣要堅(jiān)持具體情況具體分析，政府性債務(wù)是指政府委托平臺公司投資、建設(shè)的工程項(xiàng)目或是以平臺公司為信托，進(jìn)行的民生項(xiàng)目的資金投入。通過大量的審計(jì)調(diào)研和前期審計(jì)工作做基礎(chǔ)發(fā)現(xiàn)，以政府項(xiàng)目負(fù)債的資金并沒有全部用在政府投資項(xiàng)目上，有用于股權(quán)投資的、有用于自營項(xiàng)目的、有銀行存款和理財(cái)?shù)摹⒂行纬纱尕浀模€有一部分資金長時間留存在現(xiàn)金賬上的，不應(yīng)該認(rèn)定為政府負(fù)債。針對這種情況，株洲市審計(jì)局創(chuàng)新審計(jì)思路和方法，將政府性債務(wù)按政府認(rèn)定的用于公益、民生等的項(xiàng)目，以此為基礎(chǔ)，按加法原則，對所有平臺公司承接的純公益類或公益性經(jīng)營類項(xiàng)目逐個累加，以其至審計(jì)日止的投資總額確定為政府性債務(wù)。具體操作上，以核定平臺公司為政府的公益性投資支付的每筆資金真實(shí)性為基礎(chǔ)，同時核實(shí)清楚政府補(bǔ)助資金、返還土地收益情況，并以核定平臺公司的綜合融資成本為前提，核算政府債務(wù)形成的利息支出，最終核定政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)數(shù)額。和債務(wù)發(fā)生制相比，這是在實(shí)際支付制下對平臺公司承擔(dān)政府性債務(wù)的核定方法，更精準(zhǔn)、更科學(xué)，以此核定的債務(wù)，政府和平臺公司的償債責(zé)任更清晰明確。

（二）平臺公司承擔(dān)的政府性債務(wù)認(rèn)定原則

一是明確債務(wù)統(tǒng)計(jì)周期為各平臺公司自成立以來至2018年2月28日止;二是明確無經(jīng)營收入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、棚改項(xiàng)目、土地收儲項(xiàng)目以及政府購買服務(wù)等項(xiàng)目認(rèn)定為政府性債務(wù)，其他屬平臺公司自營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，不計(jì)算為政府性債務(wù);三是明確平臺公司參與股權(quán)投資、成立各類基金等，不認(rèn)定為政府性債務(wù);四是明確無償劃出股權(quán)，屬各平臺公司資產(chǎn)的相互增減，不認(rèn)定為政府性債務(wù);五是明確按文件應(yīng)上繳的國有資本金收益，不應(yīng)抵扣政府性債務(wù)。

（三）認(rèn)定為政府性債務(wù)的法律依據(jù)

在實(shí)際操作中，株洲市關(guān)于政府性債務(wù)認(rèn)定的主要依據(jù)是《財(cái)政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)【2018】34號）《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于嚴(yán)控政府性債務(wù)增長切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的若干意見》（湘發(fā)【2018】5號）《關(guān)于成立株洲市政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作組的通知》和市政府辦提供的有關(guān)會議紀(jì)要、批示等文件，市國資委提供的有關(guān)資產(chǎn)劃撥資料、市發(fā)改部門提供的立項(xiàng)及投資估算文件、市建設(shè)部門提供的初步審計(jì)及概算投資文件、市財(cái)政部門提供的預(yù)算文件及項(xiàng)目撥款情況、市規(guī)劃部門提供的土地儲備情況資料、市國土部門提供的土地出讓情況資料。此外還參考了各平臺公司提供的財(cái)務(wù)支付憑證及有關(guān)合同、結(jié)算定案表、中標(biāo)通知書等資料。

（四）厘清平臺公司承擔(dān)的政府性債務(wù)的辦法

一是核實(shí)項(xiàng)目依據(jù)和項(xiàng)目基本情況。包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目的規(guī)模、項(xiàng)目投資估算概算預(yù)算、項(xiàng)目地理位置、業(yè)主單位等情況;二是審核項(xiàng)目資金來源（融資負(fù)債）及政府規(guī)定的還款來源渠道情況;三是審核項(xiàng)目建安工程的實(shí)際支付情況。包括招投標(biāo)上限值、中標(biāo)及合同價(jià)款、至截止日財(cái)務(wù)實(shí)際支付款項(xiàng)、已完工程的結(jié)算情況及未完工程需后續(xù)支付情況、建設(shè)期利息支付情況、工程管理費(fèi)支出、前期經(jīng)費(fèi)支付情況等;四是審核項(xiàng)目用地費(fèi)用支付情況。包括用地面積、土地報(bào)批費(fèi)用支付情況、土地征拆征收經(jīng)費(fèi)支付情況等。對于片區(qū)成片土地征拆的要核算土地每平方平均成本及項(xiàng)目占地成本的分?jǐn)偳闆r;五是審核項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助及撥款情況。由財(cái)政提供撥款明細(xì)，并與平臺公司的財(cái)務(wù)資料進(jìn)行核實(shí)，包括中央和省補(bǔ)助資金、本級財(cái)政安排資金等;六是審核項(xiàng)目配套土地等資源及資源的開發(fā)收益情況。由政府及財(cái)政、規(guī)劃等部門提供項(xiàng)目配套資源的依據(jù)，審核配套資源的數(shù)量;由國土部門提供土地等開發(fā)出讓情況，審核已開發(fā)出讓資源數(shù)量及出讓總價(jià);由財(cái)政部門提供出讓金扣除計(jì)提后的返還金額情況，審核出讓金返還到位金額;對平臺公司承擔(dān)對應(yīng)土地等資源開發(fā)的成本進(jìn)行審核，包括報(bào)批費(fèi)用和征拆征收費(fèi)用支出等。

財(cái)政返還的出讓金額減去確認(rèn)支付的資源開發(fā)成本，就核定為財(cái)政撥付該項(xiàng)目的債務(wù)還本付息資金。相關(guān)計(jì)算方法如下：

1. 審核融資成本、管理運(yùn)行成本分?jǐn)傎M(fèi)用情況。

（1）審核除利息外的融資貸款其他財(cái)務(wù)費(fèi)用總額，并根據(jù)平臺公司總?cè)谫Y額和為政府項(xiàng)目支付額進(jìn)行分?jǐn)偅纬山ㄔO(shè)期利息（E）。

（2）審核平臺公司管理運(yùn)行費(fèi)用成本分?jǐn)偂瘓F(tuán)公司相關(guān)成本按融資總額核定單位分?jǐn)偝杀荆礊檎Ц稊?shù)額核算分?jǐn)倲?shù)量;對子公司的相關(guān)費(fèi)用按子公司業(yè)務(wù)中政府公益項(xiàng)目和自營項(xiàng)目比例分?jǐn)偅庸局怀袚?dān)政府公益投資的，則其相關(guān)費(fèi)用全額計(jì)取。

2. 項(xiàng)目完工后債務(wù)利息按復(fù)利計(jì)算，綜合融資成本率采用融資平均利率加利息外費(fèi)用分?jǐn)偮省?/p>

3. 將平臺公司承擔(dān)政府債務(wù)審計(jì)匯總，即：

平臺公司為無收益公益項(xiàng)目的支出等于實(shí)際項(xiàng)目支出（含項(xiàng)目建設(shè)期利息）+管理費(fèi)用支出+完工后債務(wù)利息支出。

平臺公司承擔(dān)的政府債務(wù)=實(shí)際支出-財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助撥款-財(cái)政返還土地等資源開發(fā)形成的純收益。

審計(jì)截止日后期續(xù)建項(xiàng)目預(yù)計(jì)需支出的估計(jì)，已結(jié)算未支付完的按結(jié)算值估計(jì)計(jì)算，未結(jié)算的按概算中的建安費(fèi)用估計(jì)（或按合同估計(jì)）計(jì)算，征拆費(fèi)未支付完的按征拆合同價(jià)估計(jì)。

（五）政府平臺公司配套資源情況和未來收益的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測

在以土地出讓金收益作為平臺公司承擔(dān)的政府負(fù)債主要還款來源的基礎(chǔ)上，市本級各平臺公司都有配套資源。這些配套資源有的是直接配套給項(xiàng)目、有的是片區(qū)打捆配套，當(dāng)然也有許多項(xiàng)目沒有配套資源。通過此次債務(wù)審計(jì)，在配套資源上主要完成了把握三個要點(diǎn)：

一是將各平臺公司歷年來已出讓土地凈收益，與平臺公司承擔(dān)政府投資債務(wù)的總計(jì)利息（按復(fù)利計(jì)算）進(jìn)行比較，核查平臺公司土地出讓收入能否覆蓋建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)利息支出。

二是將各平臺公司控規(guī)土地未來五年出讓計(jì)劃及土地出讓凈收益，與平臺公司扣除PPP項(xiàng)目和政府購買服務(wù)項(xiàng)目后的綜合總債務(wù)未來五年的利息合計(jì)數(shù)進(jìn)行比較，核查平臺公司控規(guī)土地未來五年可出讓土地的純收益能否覆蓋現(xiàn)有各平臺公司扣除PPP和政府購買服務(wù)項(xiàng)目后的綜合總債務(wù)所產(chǎn)生的利息額。

三是根據(jù)市規(guī)劃局提供的各平臺公司控規(guī)土地面積及得地率，市國土局提供的比較樂觀的土地出讓單價(jià)，市國土局和房產(chǎn)局提供的土地征拆成本預(yù)估單價(jià)，市財(cái)政局提供的土地出讓返回比例現(xiàn)有政策，按凈現(xiàn)值法測算出各平臺公司控規(guī)土地可出讓價(jià)款扣除財(cái)政提留后，將各平臺公司讓所有控規(guī)土地未來可出讓凈收益，與現(xiàn)有平臺公司政府性債務(wù)加后續(xù)投資額（應(yīng)扣除PPP項(xiàng)目和購買服務(wù)項(xiàng)目）所形成的政府債務(wù)總額進(jìn)行比較，核查各平臺公司控規(guī)土地未來可出讓收入能否抵扣各平臺公司扣除PPP和購買服務(wù)項(xiàng)目后的綜合總債務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]刁偉濤，徐匡迪.我國地方政府存量債務(wù)化解與債務(wù)可持續(xù)性分析[J].地方財(cái)政研究，2016（3）：16-20.

[2]劉驊，陳涵.地方政府融資平臺債務(wù)審計(jì)質(zhì)量控制的策略研究[J].財(cái)政科學(xué)，2017（10）：123-129.

[3]歐陽能，趙哲.健全我國地方政府債務(wù)審計(jì)模式的建議[J].當(dāng)代會計(jì)，2017（6）：55-57.

[4]潘航，馮百陽.地方政府融資平臺的債務(wù)審計(jì)研究[J].中國商論，2016（23）：66-67.

[5]錢璇.論新預(yù)算法下地方融資平臺公司政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2017（10）：84-85.

[6]屈慶，李俊江.地方債與地方政府債務(wù)化解[J].中國金融，2018，No.878（8）：61-62.

[7]沈泉.地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對策分析[J].企業(yè)改革與管理，2017（2X）：114.

[8]孫潔晶，張建新.地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理分析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017（2）：6-7.

作者簡介：

劉方，男，湖南攸縣人，株洲市審計(jì)局，研究方向：政府審計(jì)與債務(wù)防范;

李秀娟，株洲市審計(jì)局政府平臺公司審計(jì)科。