南京市“寧聚計劃”人才政策研究

廖紫云

摘要：為實現向創新型城市轉型，南京市政府推出了“寧聚計劃”人才政策，期望通過該政策吸納各領域的高端人才，加快南京市構建“一流創新生態體系”的步伐。響應國家戰略、地方政策的調整以及府際競爭是“寧聚計劃”的推動因素，而部門間協作和配套制度的同步是“寧聚計劃”的阻礙因素。通過分析“凝聚計劃”的優勢與劣勢，對南京市“寧聚計劃”人才政策進行探討，可對南京市后期人才政策的完善工作提供借鑒。

關鍵詞：創新型城市；“凝聚計劃”人才政策；一流創新生態體系

中圖分類號：F241.22文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）03-0155-03

一、 “寧聚計劃人才政策”概況

人才是國家發展的中堅力量。當前，我國處于建設創新型國家的關鍵時期，而建設創新型國家的關鍵是擁有優秀的創新型人才。在此背景下，黨的十九大重點強調了人才對我國民族振興和提高我國國際競爭力的重要作用。2017年12月28日，南京推出了“寧聚計劃”人才政策，每年目標吸納就業創業20萬人以上。2018年初，南京市市委發布了《關于建設具有全球影響力創新名城的若干政策措施》，醞釀已久的“寧聚計劃”具體政策細節正式公布。“寧聚計劃”是南京市未來廣納人才、留住人才、吸引人才扎根于南京的重要人才政策，政策涉及住房、家人、醫療、獎勵等方面，解決了來寧人才的工作及生活等問題。

在就業方面：一方面，“寧聚計劃”鼓勵異地大學生至本地面試就業，對非本市的高校全日制的應屆畢業生來本市求職面試的，經過核查，可得到每人1000元的面試補貼。對新招用畢業一年以內的大學生及部分職業院校學生并簽訂一年以上勞動合同和繳納社保的南京市小微型企業，按照實際繳費金額給予企業1年的社保補貼，并按每人2000元獎勵補助；另一方面，充分運用各大實訓平臺與實訓基地，為離畢業不足3個月尚未落實工作單位的及畢業兩年內未就業的本地戶籍高校學生和畢業生提供十萬人次以上的技能培訓機會，并積極建設見習實訓基地，對參加實訓的人員給予見習生活補貼，并保證補貼的最低標準。

在創業方面：為在寧大學生舉辦一系列創業活動，調動在寧大學生創業積極性。并計劃在高校聚集區開設人才服務中心，為準備創業的畢業生提供一條龍創業服務。對在南京首次創業的大學生，政府給予開業補貼和創業成功獎勵，并提供免費創業場地或者場地租賃補貼，對符合條件的初創項目提供一定比例的融資支持和貸款擔保。從創業開始，搭建了全鏈條式的跟蹤扶持。

在住房方面：調整優化落戶安居政策。研究生以上學歷及40歲以下的本科學歷人才、技術型人才、技能型人才直接辦理落戶，對符合學歷的人才發放租房補貼。

通過對“寧聚計劃”的分析，可看出“寧聚計劃”對南京市發展聚集后備人才、補充推動經濟發展的新鮮血液、規劃建設創新名城的重要作用。

二、 “寧聚計劃”人才政策形成的因素

下面將從動力因素和阻礙因素兩個方面對“寧聚計劃”人才政策形成的因素進行分析。

（一）動力因素

1. 響應國家戰略的需要

中國地方治理存在一種政治錦標賽機制，它在官員晉升機會與治理績效之間建立聯系，這給關心仕途的地方官員提供了強激勵。在治理績效考核的壓力下，地方政府考慮到自己的政績和政治仕途，會積極響應國家的戰略號召。改革開放后，人才戰略一直占據我國發展戰略的重要地位。在國際人才競爭日益激烈的大背景下，我國“十三五規劃”首次提出了“創新驅動”概念，并在“實施創新驅動發展戰略”下提出“人才優先發展戰略”。為了實現我國人口紅利向人才紅利的轉變，黨的十九大報告重新申明了創新型人才的重要性，要求培養造就一大批具有國際水平的戰略科技人才、科技領軍人才、青年科技人才和高水平創新團隊。在黨的十九大結束后，南京市積極推出各項人才政策，并出臺“寧聚計劃”人才政策。

2. 地方政策調整的需要

近年來，南京市政府把建立智慧型城市作為城市發展轉型的長期目標。在南京市政府印發的“十三五”智慧南京發展規劃通知書中提到，“十三五”期間，智慧南京建設的重點任務涵蓋基礎設施建設、城市級云服務平臺建設、注重民生服務、創新社會治理、突出網絡與信息安全、促進生態宜居、做好示范區域的示范工程等方面。加強人才保障，建立健全智慧城市的人才引進、培養、使用和激勵機制。“寧聚計劃”人才政策是提升南京市智慧城市轉型的新動力，是實現南京市向智慧型城市轉型的新支點，加快了南京市各大領域的高層次復合型人才的建立。

3. 府際競爭

行政區域的劃分使不同行政區域之間產生了競爭關系，在良好制度環境下，這種競爭能夠成為促進地方經濟發展的重要動力。由于中國人口紅利的流失，我國的勞動力成本在全球范圍內的優勢下降，東部長三角地區和珠三角等地區正處在勞動密集型產業向創新型產業轉型的關鍵時期。而在此之前，北京、上海已經出臺了吸引海外及國內高端人才的人才政策。如北京市2008年“中關村高聚工程”“2014年北京市百千萬人才工程”，上海市2010年“雛鷹歸巢計劃”，2014年上海市“浦江人才計劃”。不僅是北京上海等特大城市，與南京同為新一線城市的杭州、武漢、成都也在近幾年出臺多項人才政策。例如杭州，自 2001 年《關于進一步鼓勵出國留學人員來杭創業的若干意見》頒布開始，以 2005 年 1 月發布的《關于加強高層次人才引進工作的若干意見》為標志，杭州市逐漸加大了對出國留學人才、海內外高層次人才的引進力度。如2010年實行“521”計劃。另外，在以長沙、成都為主導的中西部城市的強勢崛起下，我國城市GDP排行榜的競爭將越來越激烈。南京市政府出臺的“寧聚計劃”人才政策無疑為南京市綜合競爭力的增強起到至關重要的作用。

（二）阻礙因素

1. 部門間協同合作

“同心山成玉，協力土變金”，部門間的協同合作程度直接影響到政策的形成甚至執行。由于部門間的溝通大部分是臨時性的，在執行任務時沒有形成一種有規律的集體行為，加上政府間的各部門有自己的事情，政府部門職權與分工專門化，各部門各司其職，但是在一般情況下，一項政策的執行，需要財政部門、社會保障部門等相關部門的協同配合，不能簡單地劃為某個部門的工作任務。換句話說，“寧聚計劃”人才政策需要對具體工作進行劃分，并向涉及此項政策執行的教育、人社、財政、稅務等部門的權責進行配置。如果工作劃分和權責配置不當，容易出現政策碎片化的現象，導致政策流程不清晰、部門對政策的銜接不順暢，政策執行難以高效推進，政策實施效果將大打折扣。

2. 配套制度的同步

要發揮政策的整體功效，構建一個合理的制度體系必不可少。在這個制度體系中還需有關聯的配套制度。這些配套制度各有分工，相互聯系又互不沖突，它們之間相互協調，與制度體系同步，共同發揮作用。“寧聚計劃”人才政策涉及住房、戶籍、稅收、社保等方面，這些都需要制定不同的配套制度，并且在政策實施的過程中，依據政策實施中發生的漏洞和不足進行同步矯正，在政策實行中不斷地優化配套制度，使相應的問題得到規范化、合法化的解決。如果配套制度無法實現同步，將影響整體政策制度實施的效果。

三、 “寧聚計劃”人才政策實施的優勢與劣勢

（一）優勢

1. 人才優勢

人才政策實施的核心是“人才”。南京高校眾多，在江蘇省的11所211大學中，南京有8所，占江蘇省的72%。南京人才資源豐富，規模居全國前列，不僅有南京大學、東南大學等一批全國重點高校，還有大批的科研所和科技公司，更有南京開發區、徐莊軟件園等創新基地，是全國重要的科教基地和文化基地。統計顯示：南京市人才資源總量累計達183.88萬人，其中專業技術人才總量累計達104.40萬人；擁有兩院院士79人，僅次于北京、上海，占江蘇全省的85%；擁有國家“千人計劃”特聘專家116名，在全國亦是僅次于北京、上海。豐富的科教人才是南京市開展“寧聚計劃”人才政策、實現向創新型城市轉型的最大優勢。

2. 政治優勢

政治上的決策影響經濟的走向，也為企業的發展戰略指明方向。南京擁有得天獨厚的省會優勢，是江蘇的政治中心。政治上的優勢使省內政治上的動態、信息更快更早的傳播出來，使大眾更好地判斷江蘇省的政治經濟發展趨向，而這些信息在一定程度幫助了企業制定發展戰略，有利于企業抓住政策機會。作為江蘇省建設創新型城市的領頭者，南京享有的城市功能品質、輻射帶動力、城市影響力和城市承載力是其他城市無法比擬的。各個不同等級的城市都可以制定人才政策，但不能否認，作為江蘇省的政治中心，南京的政治身份對“寧聚計劃”人才政策的制定與實施具有重要的推動作用。

3. 經濟優勢

作為長三角地區的中心城市，南京經濟優勢突出。2018年初，仲量聯行針對中國城市的創新能力、商業環境、整體宜居性等多個因素，發布了《中國12強》報告，對中國大城市的未來創新競爭力進行排名。報告顯示，南京市排名第六位，在同級城市中排名第二。2017年地區生產總值11715.1億元，列全國第11位，增長8.1%；人均地區生產總值141103元，在中國直轄市、副省級市及省會城市中排名第三，僅次于深圳和廣州。不僅如此，以南京為中心的南京都市圈基礎產業實力雄厚，帶動了蘇皖兩省的經濟發展，是我國的五大都市圈之一，在我國長江經濟發展帶上具有重要地位。另外，在以互聯網為創業熱潮背景下，南京作為中國首屈一指的軟件名城，其扎實的軟件行業基為互聯網創業者提供了一個成熟的創業環境。“寧聚計劃”人才政策對在寧創業者的政策支持無疑是錦上添花。

4. 交通優勢

近年來，南京市搶抓“一帶一路”、長江經濟帶建設等國家戰略機遇，充分發揮綜合交通體系優勢，以空港、海港、高鐵港樞紐經濟區建設為載體，大力發展樞紐型經濟，加快構建樞紐型產業體系，樞紐資源正轉化為城市轉型升級的新抓手、跨越發展的新動能。在南京市“十三五規劃”中，南京市計劃打造高水準的交通綜合網絡體系，布局“8聯1射”的都市軌道網。目前南京地鐵里程數位居全國第四，截至2018年5月，南京共十條地鐵線路投入運營，計劃在周邊一小時都市圈新建17條軌道交通線路。南京交通的不斷完善為在寧企業的運轉發展節省了時間，提高了效率，為南京人才的吸納增加了新的優勢。

（二）劣勢

1. 省內競爭

江蘇省是中國第二經濟大省，蘇州、南京、無錫三市是江蘇省的三大經濟支柱。雖然為省會城市，但南京經濟發展勢態與蘇州、無錫相比并無優勢。從1995年開始，南京GDP總量一直在蘇州之下。在2017年江蘇省各市生產總值排名中，南京市2017年GDP為11715.10，排名第二，與排名第一的蘇州市相差5604.41，與2016年相比，兩市差距進一步拉大。在人均GDP排名中，南京落后于蘇州無錫排名第三。從基本事實來看，南京的人才優勢未能有效轉化為本地經濟發展優勢。近年來，一些學者將“人才實力雄厚與經濟發展相對滯后并存”的總體特征概括為“南京現象”。毫無疑問，城市生產總值反映了當地經濟活躍程度，并對當地居民的日常生活產生間接影響。同理，南京市的發展情況與發展前景必然成為“寧聚計劃”人才政策適用對象的考慮因素。而“南京現象”與來自無錫、蘇州兩市的壓力成為南京“寧聚計劃”實施的省內劣勢。

2. 省外競爭

人才凈流入率是衡量一個城市人才隊伍是否穩定的重要指標。如表1所示，南京市2017年人才流動率為2.79%，而同為長江經濟圈的杭州為11.21%，排名第一。由于大數據時代的到來，金融業、互聯網業及其相關行業迅猛發展，成為當下的熱門行業，人才需求較大。雖然南京出臺了“寧聚計劃”人才政策，但杭州、深圳、上海等發展大數據較為成熟的城市依然對國內外高端人才具有極大的吸引力。另外，近段時間各大城市陸續出臺的人才政策毫無疑問將影響“寧聚計劃”的實施效果。

四、 “寧聚計劃”人才政策的不足

（一）人才引進標準待完善

人才雖能對區域建設起到推動作用，但并非所有的人才都是每個城市所急需的，政府缺失哪些領域的人才，需要引進哪些人才，需要政府制定一個詳細的人才引進標準。南京市實施的“寧聚計劃”人才政策只明確主要針對的是大學以上學歷和高級技術人才，并未對人才引進所需的行業進行明確規定。如今，隨著大學的擴招，大學學歷已非常普遍，“寧聚計劃”人才政策對本科畢業生的引進措施的低門檻讓人懷疑南京市政府是否過于追求人才引進的“量”而忽視人才的“質”。人才引進標準是保證城市引進人才質量的重要因素，甚至對城市戰略發展起到至關重要的作用。“寧聚計劃”人才引進標準存在的瑕疵還需進一步完善。