當代中國治體的核心結構

[關鍵詞]治理體系機構改革黨政科層制

2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》，開始對黨和國家機構進行大力度的調整改革。國家主席習近平在2019年新年賀詞中特別指出“這一年，我們隆重慶祝改革開放40周年，對黨和國家機構進行了系統(tǒng)性、整體性、重構性的改革。”[1]從這一總結評價中足見國家機構改革的重要性與深遠意義。這次國家機構改革有著較為清晰的發(fā)展脈絡：2013年，黨的十八屆三中全會“破題”，提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”;[2] 2018年，黨的十九屆三中全會“解題”，通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》;[3]此后，從中央到地方的機構改革方案穩(wěn)步推進落實。如今，隨著中央和省市具體方案的不斷呈現，我們也更清晰地看到這場改革的新內容和深遠影響。

這輪機構改革具有鮮明的問題導向和實效導向，而并非囿于某種抽象價值理念的浪漫主義實驗。這個鮮明的指向就是十八屆三中全會開始提出的“國家治理體系與治理能力現代化”。

一、“治體”：從歷史到當代

曹錦清教授將治理體系簡稱為“治體”，并提出中國政治學“要將重點從‘政體轉向‘治理體系的研究”。[4]“治體”一詞在中國傳統(tǒng)政治詞匯中早已有之，南宋淳祐年間呂中著有《類編皇朝大事記講義》（今稱《宋大事記講義》）。呂中在該書《序論》中以“治體論”、“制度論”與“國勢論”[5]作為分析宋代政治變遷的核心概念與框架。有研究指出，呂中所說的治體“由仁意精神和紀綱法制構成，而制度包含紀綱大意與具體形式，前二者中的央地關系和文武規(guī)模，與政治地理形勢一起決定了政治體的國勢強弱。三者總體上決定了國家政治的命運、治亂和實力格局”。[6]曹錦清教授的“治體論”是一種“制度論”，或者說以制度為中心的“結構論”。而呂中的“治體論”偏向于對治理機制的規(guī)律性總結，所以才將“治體”與“制度”作為并列的概念使用。呂中的“治體”中的“體”更接近“根本規(guī)律”之意——可謂“機制論”。相對而言，曹錦清教授“治體”觀與黨中央提出的“國家治理體系”的原意較為接近。學界在使用“治體”一詞時也主要是指“制度”，“體”是作為“組織體系”或“組織結構”之意。因此，本文將在這一意義上展開對中國治體的探討。另外，王紹光教授提出的“政道”、“治道”概念指的也是圍繞治理的制度集合，與曹錦清教授的“治體”概念接近，可以作為對“治體”概念的有益補充。[7]但王紹光教授在對“治道”進行具體論述時更多探討決策參與、議題設置、公安、財政、醫(yī)改等細節(jié)問題，本文則將聚焦到“黨政關系”這一關鍵問題的制度安排上。

筆者認為，中國治體的基礎是“郡縣國家”，近代以來的中國治體則具有“超級郡縣國家”特征。“治體”所涉及的制度頗多，從確立良好社會秩序的角度而言，古今治體皆須認真處理三大關系：天人關系（價值體系）、地人關系（生態(tài)管理）、人人關系（行為規(guī)范）。其中又以“人人關系”為重，農業(yè)時代儒家以“三綱五常”作為基本的制度與秩序安排。鑒于鄉(xiāng)土社會的自治傳統(tǒng)與農民規(guī)避風險的偏好，中國傳統(tǒng)的治國之道重在“治官（吏）”[8]而非“治民”。“治官（吏）”則以處理好央地、文武和監(jiān)察三大關系為主，實際上還是圍繞如何統(tǒng)領駕馭好政府展開。

隨著近代中國遭遇千年未有之變局，傳統(tǒng)郡縣國家治體中的“干強枝弱”弊端暴露無遺。因此，中國共產黨從一開始就面臨著傳統(tǒng)中國治體的再造任務，非如此不足以整合力量改天換地。現代中國治體在“人人關系”層面上，面臨著六大制度建設任務：黨軍、黨政、黨群、黨經、央地與監(jiān)察。這其中，央地關系是積累了長期經驗智慧的領域，其核心的制度安排基本得到長期堅持和鞏固;黨軍關系沿襲了唐以來文武分途的基本邏輯;而“黨群關系”的實踐和理論，則為中國走向現代治理提供了新方案和新貢獻。[9]也正是因著在黨軍、黨群關系上的出色實踐，中國共產黨創(chuàng)建了新中國以及現代政府體系。

但是，隨著現代社會發(fā)展的內在邏輯不斷展開，一個高度分化的社會逐漸顯現，政府體系也不斷擴張而日益龐大，黨如何更好地領導龐大的政府體系，不斷兼顧經濟發(fā)展與社會公正，成為新時代治體建構的關鍵，也是本次機構改革的核心。在一個全球格局大重組的“新周期”，[10]如何能夠凝心聚力帶領中華民族實現偉大復興？在一個社會分工與分化日益發(fā)展的時代，如何能夠協(xié)同合作保持團結有所作為？中國共產黨一直在探索打造足以承載這些歷史使命的合適組織載體。筆者將這一組織結構的關鍵部分概括為“黨政科層制”。

二、機構改革：黨政科層制的現實關懷

（一）“兩個韋伯”與中國道路

談起科層制，不可避免要回應西方主流的科層制研究。概言之，在科層制研究中，存在著“德國的韋伯”和“美國的韋伯”兩副面孔。然而，中國學界長期以來更為重視“美國的韋伯”，將其作為主導中國現實問題與理論關懷的重要面向。如果說“德國的韋伯”面對的是“科層僵化、昧于大勢”的時代主題;“美國的韋伯”面對的則是“科層繁瑣、效率低下”的時代主題。反觀當下，中國的時代主題與兩者都有所不同，體現出“科層分權、整合困難;科層僵化、脫離群眾”的狀況。

談“兩個韋伯”并不是要在韋伯的科層制研究和美國組織社會學之間分出高下，但當代中國學人在涉及這一問題時應有清醒的自覺。在我們這樣一個歷史悠久而國情復雜的大國，“找回歷史”、“找回政治”、“找回結構”是科層制研究中需要特別注意的地方。目前研究中國治理體系的視角主要從市場機制、官員激勵、壓力型體制等出發(fā)，分析中國治理體系特征與績效之間的關系，這類研究雖有很多啟發(fā)意義，但忽略了治理體系中關鍵性的“結構性因素”。筆者提出“黨政科層制”這一概念，指的是在當代中國國家治理體系中，以中國共產黨為核心所構建的黨和政府雙重科層制復合結構。在中國的政治語境中，一般以“條塊體制”的說法表達類似意思。本文使用“黨政科層制”的概念，一方面凸顯了組織結構上的特點，避免了“黨政體制”[11]這類詞匯涵蓋過廣所帶來的模糊性;另一方面，“科層制”有較強的學術含義，可以將分析對象聚焦于組織結構，而不像“黨政體制”往往與“政體”比較研究牽連在一起。[12]而政體問題與意識形態(tài)等因素的天然親緣性，容易使問題復雜化，反而影響了我們討論制度特征的客觀性。

一般政府科層體系的通病在于：“僵”，即容易脫離群眾而淪為官僚主義;“散”，即各自為政難以整合力量;“慢”，即沉溺規(guī)則因循守舊不能適應快速變動的外部環(huán)境挑戰(zhàn);“狹”，即囿于成本而對社會的覆蓋面狹窄且不善于處理大量百姓的生活小事。一言以蔽之，即政府科層體系容易陷入碎片化與保守化的泥潭。而黨政科層制具有整合政黨和政府雙重優(yōu)勢的特點，以黨的“賢、活、力、全”等優(yōu)勢彌補政府的“僵、散、慢、狹”等不足，進而打造出一套綜合性的科層組織，兼具價值導向和行政效率，協(xié)調彈性權變和依法辦事。中國共產黨作為“使命型政黨”[13]的優(yōu)秀特質在于：“賢”，即始終保持其理想抱負和組織先進性;“活”，即始終本著高度的學習精神不斷調整自身和政策;“力”，即鋼鐵一般的紀律保持隊伍的戰(zhàn)斗力;“全”即廣泛覆蓋整個國家和社會的各個層面和領域。總而言之，就是這種政黨組織的先進性與整合性的特征突出。

2018年3月發(fā)布的《深化黨和國家機構改革方案》中開宗明義，“以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系。”[14]“加強黨的全面領導”成為此次改革的最鮮明特征，這是與十九大最新修改的黨章一脈相承的，即“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。在黨中央的機構改革上，具體部署是“優(yōu)化黨的組織機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優(yōu)化部門職責，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”[15]概括起來就是：優(yōu)結構、抓大事、強部門、順職能、全覆蓋。其中，組建國家監(jiān)察委員會，不再保留監(jiān)察部、國家預防腐敗局，就屬于“優(yōu)結構”的典型措施。組建中央教育工作領導小組，以及將原有的四個領導小組改為委員會，都是體現“抓大事”。[16]中央組織部統(tǒng)一管理中央機構編制委員會辦公室和公務員工作，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作和電影工作，都是屬于“強部門”。不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室，有關職責交由中央政法委員會承擔，則是“順職能”。

（二）黨的領導：如何更好實現

此次黨和國家機構改革，涉及黨、人大、政府、政協(xié)、行政執(zhí)法、跨軍地、群團、地方機構改革等多個方面。如果說群團改革涉及黨的執(zhí)政根本和基礎的話，黨和政府的機構改革就是重點和難點，其核心在于黨如何才能夠更好地領導一個日益強大且具有職能分化趨勢的現代政府，或者說，在面對一個日益復雜的治理環(huán)境時，黨如何將這些治理任務在不同的組織機構間進行分配和整合。根據目前各部門對改革的實際執(zhí)行情況，我們總結出大致有三種類型的探索，即“直接干”（職能強化）、“領著干”（歸口管理）和“創(chuàng)新干”（增設部門）。

所謂“直接干”，即在一些涉及政治性比較強的領域，采取黨的職能部門直接管理負責，學術化的表達是“職能強化”。如監(jiān)察、干部、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等，政府機構中原有的部門或被合并，或職能轉移。這對我們深入理解剖析現代社會治理中的公共事務屬性上的差異具有極大意義，到底哪些事項由政治性權力直接負責更為適宜？這方面，青年學者陳柏峰、強舸、楊華與袁松等均做出了出色的探索研究，陳柏峰從基層執(zhí)法的角度分析黨政體制的巨大影響和塑造能力，[17]楊華與袁松從“中心工作”（即政治任務）入手分析了地方縣域治理中不同性質與類型工作的劃分模式;[18]而強舸則從“誰能進入縣黨委常委會”的角度分析工作輕重緩急的歷史變遷。[19]但這里需要指出的是，楊華等分析框架中一個不足之處或者說潛在的偏差是，可能大大低估了黨的職能部門的力量和作為空間。如楊華等在不同文章中均反復提到的一個結論是，“在縣域治理實踐中，科層體制完成了縣域治理中絕大部分事務，黨政體制承擔的是少數重要事務”，[20]“縣級黨委及其工作部門本身不具備完成治理事務的專業(yè)隊伍和工具手段。只有政府職能部門擁有人財物權等治理資源，因此縣級黨委的政治動員就是要對這些政府部門進行調動和配置，以將它們的資源集中到完成中心工作上來”。[21]這樣的結論在歷史與現實兩個層面均會遇到挑戰(zhàn)。建國之前我黨就打造了軍政合一、黨政合一的體系，“不僅履行一般政黨所具有的宣傳、聯(lián)系、溝通、發(fā)動、組織的功能，而且還直接從事軍事、情報、經濟、財政、政權等非政黨性的活動”。[22]經過本輪改革后，不含事業(yè)單位的話，在中央和省一級層面黨與政府的職能部門及辦事機構數量大約是1：2的比例，[23]黨的部門所承擔的工作職能和任務顯然無法用“少數”來描述概括。這個看似是技術性的細微差別，其實涉及對黨政科層制的基本結構特征和權力性質的不同判斷。概括而言，經過本輪改革后黨的相關職能部門承擔起更多的責任是大勢所趨。但這里還需要強調一點的是，回顧近百年的黨政關系探索史，我們走的是一條“從黨政不分到黨政分開再到黨政融合”[24]的路子，但“黨政融合”并非“黨政不分”，比如“在政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)管理保護職能領域，很少采取統(tǒng)籌機構設置的做法”。[25]

所謂“領著干”，即在一些事關全局的重大復雜事項上，采取黨加強統(tǒng)籌領導的形式管理，具體形式常有領導小組、委員會等，規(guī)范些的表述是“歸口管理”。如中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會。另外，還組建中央教育工作領導小組等。“至此，中央決策議事協(xié)調機構共有10個”。[26]全面深化改革、網絡安全與信息化、財經、外事等都是涉及大政方針和治國根本的問題，而教育在中國更是關系千家萬戶的階層命運變化，事關社會穩(wěn)定和民心向背，[27]這些問題往往都涉及面廣而具有較高的難度，需要有較高的政治權威予以統(tǒng)合分散的意見和資源。因而“領導小組”的黨政整合模式就具有非同一般的意義，筆者對“領導小組”的定義是“中國政治與行政實踐活動中，以加強整合為目的而成立的相對靈活且隱性的組織機構的統(tǒng)稱。具有領導小組實質性質的組織機構往往還會以委員會、指揮部、協(xié)調小組、工作組等名稱出現。”[28]此外，近年不斷加強對政府各部門黨組的建設和領導，也是一種“領著干”的體現。不要小看政府部門中的黨組，這是昔日共產黨在組織架構上優(yōu)于國民黨的重要一點。當日國民黨在中央政府內部并無黨組和黨委，只有一個中政會（以及中常會）聯(lián)系國民黨與政府，但中政會因人員膨脹而流于形式，中常會因偏黨務疏政務則難以統(tǒng)領政府。而國民黨在地方上的黨政關系則更加相互獨立，甚至出現“地方政府權力高于地方黨部權力”[29]的狀態(tài)。

所謂“創(chuàng)新干”，即在一些新出現的重大事項或者重要性不斷上升的事項上，采取增設部門的方式予以解決。如中央層面設立自然資源部、退役軍人事務部、國家移民管理局等。由于中國是一個區(qū)域差異較大的大國，這種治理任務的地方性差異非常明顯，此次改革也體現了積極的處理方向，“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”[30]實際上各省也確實出現了因地制宜的各種新機構設置，如不少省份紛紛成立了大數據局，體現了技術在現代治理中的重要性日益上升;上海還成立道路交通委員會，體現了超大城市的交通治理壓力;東部地區(qū)廣泛設立地方金融監(jiān)督管理局或者金融副省長，體現出經濟發(fā)達省份的金融業(yè)影響巨大的特點;四川在人口流出百萬的縣設立專門的農民工服務部門，反映出東西部不同地區(qū)的治理任務差異;山東設立海洋發(fā)展局，體現出沿海與內陸的不同發(fā)展課題;東北普遍設立營商環(huán)境局，展現出對東北營商氛圍問題的高度重視;浙江省的“最多跑一次”辦公室，繼續(xù)其歷來的“小政府”導向;廣東設立粵港澳大灣區(qū)領導小組，反映出該省在落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略部署上的對應安排。有時在同一問題上也反映出各省不同的傳統(tǒng)與思路，如廣東省和上海市之前都成立過社會工作委員會，但此次改革中，廣東社工委納入民政局，上海社工委納入組織部，體現了對社會工作特性認識和實踐操作手法的不同傳統(tǒng)。

三、黨政科層制：復雜治理的組織載體

黨政科層制是一套復合結構體系，黨與政都有科層組織體系，但它們是結合在一起的;而且這種復合結構是有中心的，即以黨的科層體系為中心。這種復合結構體系有三大特征，即一體化的緊密性、黨高于政的政治性、靈活多變的適應性。

（一）黨政科層制的體系特征

其一是一體化的組織結構。雖然我國有黨政兩個職能體系，但二者并非疏離狀態(tài)，更不是各自運行，而是以黨為中心緊密聯(lián)系的體系。各政府部門均存在著黨組，這充分反映了這種一體化的組織結構特征，它們之間更多是一種職能上的分工，而非組織上的并列。各級政權的權力向黨委集中，全黨向中央集中，由此構成一個結構完整的一體化組織體系。這是本文與楊華等人研究的重大區(qū)別。在楊華的研究中“在縣域內就存在科層體制和黨政體制兩套主要治理體制。科層體制要完成的是部門專業(yè)性、日常性的治理事務，亦即常規(guī)性的行政事務。黨政體制承擔的是那些單個部門無法解決、需要在短時間內解決的整體性治理事務，因此必然是重要的、乃至嚴重的、涉及面廣影響力大的事務。”[31]而之所以產生這樣的分歧主要原因有二：首先是表面的“職能分工”問題。楊華等人認為需要黨組織出面解決的事務一般具有“繁”、“急”、“難”的特征，這雖有道理卻不全面。因為還有一些事務雖不繁、不急、不難，但卻因其“重”或“變”而必須由黨親自負責，否則無法理解黨的職能部門不斷強化的趨勢。其次是深層次的“結構關系”問題。楊華等人對于當代中國黨政科層結構的緊密程度沒有給予足夠的重視。其實正是因為這種一體化的結構關系，才會有本次國務院機構改革的新突破在于“打破黨政界限，與黨中央的機構統(tǒng)籌設置”。[32]

此外，“兩套體制”的說法，在政治、理論和實踐上均會帶來諸多復雜問題和后果。僅僅觀察中國當代的情況容易讓我們忽視自身黨政科層結構的緊密性，如果我們對比歐美、日本、印度、新加坡、墨西哥等國家，[33]以及已經解體的蘇聯(lián)，[34]解放前的國民黨時期，就會意識到當中的巨大差異。即使是在一黨居優(yōu)的國家中黨政關系也呈現多樣性，日本是高層少數崗位“黨政合一”與中下層黨政分開相結合，墨西哥是“政高于黨”，新加坡是“以政消黨”，印度是“黨政平行”也因此內斗嚴重。但無論如何，這些國家的黨政關系結構設計上均不如中國這般緊密。

其二是黨高于政的政治性。政府的行政體系本身具有高度的理性化趨勢，若不節(jié)制必將演化為具有強大力量的特殊利益集團，而這樣勢必導致上下離心，不得已而在多黨間輪流執(zhí)政以釋放社會怨憤，但終究難以完成趕超戰(zhàn)略等歷史使命。共產黨始終站在國家整體利益和民族長遠利益的角度，對政府體系的理性化趨勢加以抑制，使科層體系既具有強大的力量又始終為人民服務，保持政治上的先進性。

其三是靈活多變的適應性。一般政府體系所帶有的各種弊端，根本上是源于其不斷分化導致的碎片性，而應對復雜治理必須能夠經常對不同的職能（及其所依托的部門）進行整合重組。這類復雜治理在現代社會中非常普遍，諸如流動人口、食品安全、違章建筑整治等。而如此高強度高頻率的組織重構必須依托強大的權威才有可能進行，中共以自己強有力的集權組織體系保證著組織重構的效率。因為無論地方還是部門的負責干部基本都是黨員，而黨內“民主集中制”的規(guī)則是長期歷史中形成的強大共識和約束。

正是以上一系列特征，使得本次改革具有了“系統(tǒng)性、整體性、重構性”，而不同于以往政府機構改革或者行政體制改革的局部性和調整性。這種改革也必然引出兩個根本性的問題，第一，政黨和政府在權力特征上到底有何種區(qū)別？第二，黨政科層制的復合結構到底有何種功能和依據？

（二）黨政科層制的權力機理

第一個問題（政治權力的特殊屬性）屬于前提性知識，不理解這個問題則無法明白為何讓政黨來加強領導或者直接負責相關職能，會比原來的安排更有利和有力。在中國的黨政科層制中，絕大部分干部都是同時具有黨員和公務員雙重身份，這就意味著這種大規(guī)模的變革絕不僅僅是換幾個人來負責工作的問題，而必然要涉及對組織結構及其相關權力權威的深刻理解與調整問題。這里需要強調一點的是，這種緊密型黨政關系，除了本次機構改革的“統(tǒng)籌設置黨政機構”外，還與我們的公務員制度設計有關。《公務員法》第二條明確指出：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員是干部隊伍的重要組成部分，是社會主義事業(yè)的中堅力量，是人民的公仆。”[35]而具有“行政編制”者則廣泛包含在國家權力機關、行政機關、安全機關、審判機關、檢察機關、黨派機關、政協(xié)機關、人民團體等單位工作的所有人員，這也是我們黨政科層制能夠更高度整合的一個基礎性制度保障。

狹義的政府就是指行政機關，其權力運行天然具有理性化特征，即事本主義。其往往以分門別類、照章辦事、提高效率為導向，這種權力運行特征在工業(yè)革命以來呈現出強大的擴張趨勢，也有其一定的合理性。但其不足之處也顯而易見，存在著“僵、散、慢、狹”等缺陷。而政黨的權力則具有明顯的價值導向和靈活彈性，尤其是像中共這樣的領導型政黨則更為明顯。中國共產黨在其長期的斗爭與實踐中形成了“賢、活、力、全”等權力權威特征。中共以“群眾路線”為優(yōu)良傳統(tǒng)的“黨群關系”模式，能夠及時回應百姓呼聲，這對于整合市場經濟條件下已經高度分化的人民群眾非常重要，“政黨組織社會”[36]是中國式治理的重大特征。所以我們不應忽視在進行黨和國家機構改革之前，2014年12月中央政治局會議就審議通過了《關于加強和改進黨的群團工作的意見》。中共以“民族偉大復興”為使命的價值導向，對于整合一個高度分化且容易陷入過度理性化牢籠的政府及廣大公務員，也具有特殊意義。民族偉大復興無疑是一種超常規(guī)的戰(zhàn)略任務，這種目標設定就注定了廣大公務員絕不可能像西方普通公務員那般朝九晚五的常規(guī)運行，而必須以黨員的理想信念和無私奉獻為價值導向和行為標桿。

（三）黨政科層制與治國理政

第二個問題（復合結構的效果）必須與治國理政的主要任務相結合。正是通過黨政科層制這一特殊的組織載體，中國共產黨盡最大努力將“賢”與“能”的力量整合起來，以處理好治國理政中常見的三對矛盾：大與小、強與弱、遠與近。

所謂“大與小”，即整體與局部的關系。這對關系在當代中國其實有兩重含義，既有央地關系，也有黨政關系。央地關系上，國家的最終統(tǒng)一是民心所向，在抑制打擊分裂勢力的問題上仍需時刻保持警惕。中國共產黨具有集中統(tǒng)一領導的現實考量，尊重統(tǒng)一多民族國家的歷史傳統(tǒng)，以嚴肅有力的國家法制維護著國家的版圖完整。黨政關系上，黨高于政既是歷史的結果，也源于黨始終代表著國家整體和長遠的利益，而政府只是治國理政的一個組成部分。這是中國與西方的很大不同，西方的政府是中立的，邏輯上代表著國家整體利益，而西方的政黨只代表部分群眾，體現的是局部利益。

所謂“強與弱”，即精英與群眾的關系。科技進步推動生產分工，職業(yè)分化導致人民疏離，加之市場化加劇兩極分化，一個內部高度分化的“人民”成為社會整合困難的根本性原因。在這種大分化中，能力出眾又兼具運氣的幸運兒脫穎而出成為小部分社會精英，人才確實是寶貴的，但脫離了人民的人才終究是走不遠的。如何通過黨組織的全覆蓋整合這個不斷分化的“人民”保持團結，依然是中共的長期課題。

所謂“遠與近”，即長遠利益與眼前利益之間的調和與取舍。中國共產黨是一個充滿歷史感和使命感的政黨，其遠大的理想抱負從來都是昭告天下且為之奮斗不息。長遠利益往往也是整體利益。中國共產黨體現的是一種當代政黨政治中罕見的“理性”，“恰恰這種主體理性能力，是日益變動的社會所極大缺失的，更是在不確定性充斥的全球化國家利益競爭時代絕大多數國家所缺失的，也是那種僅為爭奪執(zhí)政權、為執(zhí)政而執(zhí)政的西方發(fā)達國家中沒有長遠政治理想的政黨所先天缺失的。”[37]

四、小結

黨政科層制這一中共經過長期探索凝練出來的組織結構，之所以能夠長期存在和具有生命力，一定是有其獨特的優(yōu)勢和深厚的根基。這種根基一方面源于治理任務的需求，另一方面也與中國特定的社會結構相適應。在中國由鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國演變的過程中，“大流動社會” 是其外在表現，“緊密型城鄉(xiāng)關系” 是其內在依據，而這種緊密型的城鄉(xiāng)關系背后其實是一以貫之的中國“城鄉(xiāng)社會”傳統(tǒng)。“中國城市傳統(tǒng)的本質特征是地方體系和城市體系的合二為一。在中央集權的郡縣制體制下，城市和周邊的鄉(xiāng)村被看成是一體的，城市只是這個地方的首府所在地;城市和鄉(xiāng)村本來就是‘同一個地方，而每個完整的‘地方社會都是有城有鄉(xiāng)的，因此整個中國也就是一個‘城鄉(xiāng)社會的體系。這與歐洲社會的城鄉(xiāng)分立傳統(tǒng)十分不同。” [38]也正是因為中國社會的這種長期特征，才使得當前“網格化管理”廣受重視。網格化管理“通過一系列的機制創(chuàng)新，對傳統(tǒng)科層治理進行了全方位的基礎改造，構建了一套制度性的協(xié)同治理機制，較為有效地克服了政府碎片化問題，適應了流動社會背景下的公共治理需要”。[39]

學界普遍存在一種觀點，認為現代治理體系應該是一種規(guī)范的、法治的、穩(wěn)定的組織結構，而認為中國黨政科層制這種具有高度靈活性的組織形態(tài)是一種“權宜之計”和“過渡狀態(tài)”。筆者對此類觀點不以為然，因為世界的高速流動變化將是一種常態(tài)，其所需要的先進治理組織架構也應該是靈活多變的，中國的黨政科層制恰恰對于人類在現代和后現代流動社會中的治理探索具有深刻意義，它將為人類的治體創(chuàng)新與治道發(fā)展提供中國視角與中國智慧。

（作者單位：浙江大學寧波理工學院、華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心）

注釋：

*本文得到教育部人文社會科學研究青年基金項目“機構改革視野下長三角流動人口管理體制變革實證研究”資助，項目批準號：19YJC840022。

[1]《國家主席習近平發(fā)表二零一九年新年賀詞》，《新華網》2018年12月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/31/c_1123931806.htm，最后查詢2019-1-5。

[2]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013年11月16日，第001版。

[3]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，載《人民日報》2018年3月5日，第001版。決定中指出，改革的原因在于“當前，面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進‘五位一體總體布局、協(xié)調推進‘四個全面戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。”

[4]曹錦清：《郡縣中國與當代國家治理》，載《華東理工大學學報（人文社科版）》2017年第5期，第1頁。

[5]呂中：《類編皇朝大事記講義類編皇朝中興大事記講義》，張其凡、白曉霞整理，上海人民出版社2014年版，第35～47頁。

[6]任鋒：《治體、制度與國勢：呂中<宋大事記講義>引論》，載《天府新論》2018年第6期，第43～44頁。

[7]王紹光：《中國·政道》、《中國·治道》，中國人民大學出版社2014年版。

[8]官與吏要分開討論，因為“官無封建，吏有封建”，對此方面深入探討可參見韓毓海：《五百年來誰著史》，九州出版社2009年版。

[9]參見潘維：《信仰人民：中國共產黨與中國政治傳統(tǒng)》，中國人民大學出版社2017年版。

[10]汪暉、王湘穗、曹錦清等：《新周期：逆全球化、智能浪潮與大流動時代》，遼寧人民出版社2017年版。

[11]清華大學景躍進等學者曾提煉“黨政體制”概念，他們認為“黨政體制的奧秘在于，作為一個復合體，它既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯。”參見景躍進、陳明明、肖濱：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第1頁。筆者以為這一概括在方向上是好的，但缺陷就在于過于宏大而難免陷入模糊性。

[12]陳明明：《作為一種政治形態(tài)的政黨-國家及其對中國國家建設的意義》，載《江蘇社會科學》2015年第2期，第102頁。

[13]唐亞林：《使命-責任體制：中國共產黨新型政治形態(tài)建構論綱》，載《南京社會科學》2017年第7期，第1頁。

[14]中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，載《人民日報》2018年3月22日，第01版。

[15]同上，第06版。

[16]所謂“大事”，即一般說的“重大工作”，其領域可參見《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》列舉了16個方面，分別是：深化改革、依法治國、經濟、農業(yè)農村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計。

[17]陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執(zhí)法》，載《法學研究》2017年第4期。

[18]楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調查》，載《公共管理學報》2018年第1期。

[19]強舸：《縣級黨委常委會規(guī)模及其變遷的制度邏輯》，載《理論與改革》2018年第6期。

[20]楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，載《政治學研究》2018年第5期，第15頁。

[21]楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調查》，載《公共管理學報》2018年第1期。

[22]陳明明：《作為一種政治形態(tài)的政黨-國家及其對中國國家建設的意義》，載《江蘇社會科學》2015年第2期，第110頁。

[23]參見許耀桐：《黨和國家機構改革：若干重要概念術語解析》，載《上海行政學院學報》2018年第9期。

[24]陳鵬：《改革開放四十年來我國機構改革道路的探索和完善》，載《浙江社會科學》2018年第4期，第4頁。

[25]宋世明：《深化黨和國家機構改革推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《行政管理改革》2018年第5期，第8頁。

[26]同上，第7頁。

[27]浙江省2018年11月高考英語科目加權賦分問題引起的巨大后果是一個典型事件，值得深刻總結相關教訓。

[28]劉炳輝：《超級郡縣國家：人口大流動與治理現代化》，載《文化縱橫》2018年第2期，第34頁。

[29]田湘波：《1924-1927年中國國民黨地方黨政體制研究》，載《株洲師范高等專科學校學報》2005年第6期，第51頁。圍繞這一問題的相關內容還可參見田湘波、譚豐華：《訓政前期中國國民黨地方黨政體制剖析》，載《上饒師范學院學報》2006年第1期;田湘波、黃毅：《中國國民黨黨政體制研究的價值、主要內容及研究方法》，載《上饒師范學院學報》2007年第2期;王奇生：《黨員、黨權與黨爭——1924-1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海書店出版社2003年版。

[30]《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習近平同志代表第十八屆中央委員會向大會作的報告摘登》，載《人民日報》2017年10月19日，第03版。

[31]楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，載《政治學研究》2018年第5期，第15頁。

[32]張金才：《2018國務院機構改革的突破和影響》，載《人民論壇》2018年第23期，第18頁。

[33]李宜春：《日本、印度、新加坡、墨西哥等國國家黨政體制述論》，載《山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報》2007年第2期。

[34]肖明劍、薛小榮：《中蘇黨政體制改革比較研究——兼論鄧小平的政治體制改革思想》，載《社科縱橫》2015年第2期。

[35]《中華人民共和國公務員法》，2019年6月1日起實行的最新修訂版本，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/30/c_1123927123.htm，最后查詢2019-01-30。

[36]葉敏：《政黨組織社會：中國式社會治理創(chuàng)新之道》，載《探索》2018年第4期。

[37]唐亞林：《從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制：中國共產黨治國理政新型體制的建構》，載《行政論壇》2017年第5期，第14頁。

[38]熊萬勝：《城鄉(xiāng)社會：理解中國城鄉(xiāng)關系的新概念》，載《文化縱橫》2019年第1期。

[39]葉敏：《邁向網格化管理：流動社會背景下的科層制困境及其破解之道》，載《南京社會科學》2018年第4期。