小區道路公共化的法律路徑及業主權益保護分析

張圣汶 王琦 劉婷婷

摘 要：小區道路公共化已成發展態勢，然其正當法律路徑還有待探討，小區業主權益也成為政策推行的最大阻礙。因此要在分析現有法律的基礎上，借鑒外國合理做法，構建適合我國的法律框架，切實保障業主權益，為政策推行排除障礙。

關鍵詞：建設用地使用權;公共地役權;小區道路公共化;補償

中圖分類號：D922.181文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0071-01

我國正大力推動小區道路公共化進程。根據我國土地制度，小區業主所享有的權益由建設用地使用權和建筑物區分所有權兩種權益構成①，對于小區內的公共場所及設施而言，業主享有建設用地使用權。實行小區道路公有化，目前主要有三種路徑，其一以英美制度為借鑒的準征收理論;其二為在開放道路的建設用地使用權之上設立公共地役權;其三為《物權法》148條規定的提前收回土地使用權制度。

補償的辦法可類比征收補償措施。在學者陳青鶴等關于試點小區的實踐調查中，小區業主對于開放小區的擔憂有安全、泊車、隱私保障問題等，而不僅是對金錢損失的擔憂。在此情況下，政府的補償也不應局限在貨幣形式，而應該與完善管理制度、增進服務技術等手段結合進行補償，切實解決業主擔憂。

美國作為開放式街區的鼻祖，其開放社區道路的同時，在公共設施建設，交通管理、安全管理等方面多管齊下，逐漸形成一套系統化的社區發展方式。美國的開放式小區源于歷史推動，自發形成，除居民生活安全等問題外，暫不涉及利益補償問題;英國通過制定《街區保護法》來維護良好居住環境，到1971年城縣規劃法修改時，英國把街區保護法納入城鄉規劃法的體系之中，作為城鄉規劃的街區保護制度而存在至今。借鑒歐美國家，將街區制上升到國家層面，保證后續措施的跟進，加大基本公共服務的提供。讓居民在享受街區制便利的同時，獲得經濟等方面的補償，來平衡“私有財產”被“侵犯”的心理，也要保證居民對于私密性和安全性的要求。

我國物權法中雖然有建設用地使用權提前收回的制度，但小區道路公有化是為滿足公共通行的需要，不需要也不能夠完全收回小區業主的用益物權，故可不考慮該法律路徑。對于理論界呼聲很高的“準征收”制度，無論何種形式的征收，對象都應是所有權人，而小區業主并沒有土地所有權，只享有用益物權，所以這種理論從本質上說很難站住腳。

從現實來看，小區道路公共化后，小區業主為滿足公共通行的需要必須忍受某種不利益。我國物權法中現有制度無法做出合理圓滿的解釋，但這種情況比較符合公共地役權理論。公共地役是為了公共利益或公眾利益的需要使不動產所有權人或使用權人容忍某種不利益或負擔，因而使國家或公眾取得一種要求相關不動產所有權人或使用權人承擔某種負擔的權利。②這種理論在很多國家已經適用，我國一些單行法如《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》中也有在因公共利益而劃定的保護范圍內對用益物權人權利進行限制的規定，體現了公共地役權的思想。而且公共地役權不是對權利的永久限制，而是隨相應的公共利益消失而消失，這就讓使用權人擁有對權利恢復圓滿的期望。

封閉式小區的開放是公共利益和私人利益博弈的結果，應對業主權益造成的影響進行補償。

補償方案的設計應以業主權益的實際損失為基礎。業主權益的損失主要分為三個方面：業主不再對小區道路排他性使用，小區開放帶來安全、噪音等問題以及小區開放后房屋價值的下降。

對于以上三種影響可以采用不同補償方式。第一，排他性使用受到限制的背后是建設用地使用權和小區道路共有權受到約束③。在取得這兩種權利時，業主支付的對價是包含在房價中的土地出讓金和道路建設費用，因此可以用將兩部分費用按比例折算，通過現金補償。第二，小區開放后的安全和噪音問題可以通過設施補貼和行政手段相結合的方式控制，如政府為低層住戶修防盜窗、限制通過該路段車輛的型號和速度等。第三，房屋價值的損失，可以通過公估機構對兩種狀態下房屋市場價格的評估來確定，用現金補償的方式彌補。

此外，也可以實施稅收減讓、產權期限延長、車輛搖號優先等激勵措施，以降低業主對小區開放的排斥感④。

總之，小區道路公共化在滿足公共通行需要的同時，也要在可借鑒的理論上構建適合中國的法律框架，同時兼顧業主利益，努力推動業主權益立法，對實際造成的損害依照切實可行的方案進行補償，使政策真正發揮積極作用。

[ 注 釋 ]

①梅夏英，高圣平.物權法教程[M].中國人民大學出版社，2015.96.

②高富平.土地使用權和用益物權[M].法律出版社，2001.

③張卉林.論我國的所有權過度限制及立法改進[J].法學論壇，2013（3）：51-52.

④張理.公共地役權在封閉小區開放中的適用問題研究[J].理論與改革，2016（4）：60.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]陳耀東，羅瑞芳.我國空間權制度法治化歷程與問題探究[J].南開學報（哲學社會科學版），2009（6）.

[2]耿卓.地役權的現代發展及其影響[J].環球法律評論，2013（6）.

[3]肖澤晟.公物的二元產權結構——公共地役權及其設立的視角[J].浙江學刊，2008（4）.