行政證據在行政訴訟中的效力

摘 要：證據存在于行政執法活動中，是行政行為合法的依據，也存在于行政訴訟活動中，對訴訟結果有著重要影響。前者稱之為行政證據，后者則是行政訴訟證據。從文義上看，二者含義近似，但實際存在本質區別。本文通過厘清行政證據與行政訴訟證據，明確行政證據在行政訴訟中的效力。

關鍵詞：行政證據;非法證據排除;證據能力;證明效力

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0165-02

作者簡介：劉佳楠（1995-），女，漢族，江蘇南通人，南京工業大學，研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學。

一、行政證據與行政訴訟證據的區分

行政證據是行政主體在行政執法中為證明行政行為的合法性和合理性而收集的有關證明材料。①其與行政訴訟證據有本質的不同，如下：

第一、性質不同。行政證據是行政機關作出行政行為的重要依據。行政訴訟證據則是法官認定行政行為合法性的依據。第二，取證主體不同。行政證據是行政機關在履行行政活動過程中調查獲取的。而行政訴訟證據主要由人民法院調取。第三，取證時間不同。行政證據產生于具體行政行為作出前，而行政訴訟證據是法院在訴訟過程中調取或審查。此外，兩者在取證目的以及證據范圍等方面也存在差異，因此，行政證據與行政訴訟證據不可混同。

雖然行政證據與行政訴訟證據存在本質區別，但二者也具有聯系。具體而言，行政訴訟證據可分為兩類，一類與行政證據并無關聯，另一類與行政證據存在承繼關系。后一種行政證據是行政機關在行政活動中調查收集，以此做出具體行政行為的重要依據。在此階段，這種證據是行政證據。而在具體行政行為被訴至法院后，法院通過審查認定行政證據合法性，該證據就轉化為行政訴訟證據。因此，這類證據在不同的階段承擔不同的證據功能，具有雙重屬性。這也是行政證據與行政訴訟證據相聯系的重要表現。

二、行政證據在行政訴訟中的證據能力

在審判過程中，行政機關為證明行政行為的合法性，會向提交其在行政活動過程中收集到的證據。而此證據能否進入訴訟程序并成為行政訴訟證據，還需要人民法院進行審查認定。

（一）非法的行政證據排除規則

“非法行政證據”主要是指取證主體、取證方式等方面違反法定程序的證據，具體而言：

第一，主體本身不合法，例如作出行政行為的行政機關本身就不具有行政職權;亦或是作出鑒定結論的鑒定人根本不具有鑒定資格。此類證據不應當作為定案的依據，在行政訴訟過程中當屬無效。

第二，取證程序不合法。《證據若干問題》第57條的第一項至第五項以及第60條第一項和第二項明確規定，嚴重違反法定程序收集的證據，不可作為定案依據。因為此種證據在收集過程中極有可能侵犯相對人合法權益，因此違反法定程序收集的行政證據在訴訟中不能成為定案依據。

第三，手段不合法。手段不合法包括但不限于以下幾種情形：一是以偷拍偷錄等非法形式獲取的證據。二是以引誘等非法手段獲取的證據。一方面，通過此種手段獲取的證據并非出于當事人真實的意思表示;另一方面，如果采信通過暴力等手段收集的證據會變相鼓勵行政機關采用不正當手段獲取證據，從而侵害相對人的合法權益。

（二）瑕疵行政證據補強適用

瑕疵行政證據可大致分為兩類，一類證據雖然違反法定程序收集，但沒有損害他人合法權益，同時該證據對法院裁判案件具有重要作用。另一類證據是《證據若干問題》第71條規定的7種情形。

首先，由相關法律規定可知，并不是一切違反法定程序收集的證據在訴訟中都是無效的。存在例外情形下的行政證據，雖然違反法定程序，但其本身具有不可替代性且事后難以取證，同時滿足客觀性與關聯性，則應當認定其在行政訴訟中的效力。當然，對于某些輕微程序違法的證據，例如單純的筆誤，這些行政證據在補正后，若無相反的證據推翻，也應當認定其在訴訟過程中的效力。其次，《證據若干問題》第71條明確規定七種證據不能單獨作為定案依據。即法院在審查該種證據時，需要通過其他證據相互印證，在此基礎之上，該證據才具有完整的證據能力。因此，該規定并非完全否認瑕疵行政證據在行政訴訟中的效力。

綜上，瑕疵行政證據在行政訴訟中并不當然排除其效力，需要人民法院在行政證據的審查過程中發揮自由裁量權。

（三）合法的行政證據審查適用

理論上，當行政證據完全符合證據“三性”時，人民法院應當尊重行政機關證據收集和審查的自由裁量權，行政證據可轉化為行政訴訟證據。原因在于：首先，行政機關工作人員依靠自身專業素質從事管理活動，在此過程中對于證據的收集認定具有一定技術性。其次，對于一般性爭議，法院審查標準也無須過于嚴苛，法院審查認定的事實與行政機關在行使職權過程中認定事實一致即可。最后，對于行政機關作出的重大行政行為，由于該行為不僅作用于相對人，也對公眾利益有重要影響，因而法院審查過程中應當遵循全面審查原則。

三、行政證據在行政訴訟中的證明效力

證據的證明效力是指依法定程序經審查并經法庭質證后確認案件事實的能力。②《證據若干問題》規定了證據效力，以該條第一項為例：公文書效力高于其他私文書。原因在于：第一，公文書具有法定權威性，產生于國家機關及其職能部門行使職權過程中。第二，公文書的制作遵循嚴格程序限制，格式更嚴謹，客觀性更強。因此該條也體現優勢證據規則。

實踐中，“廖宗榮案”更為明確地體現優勢證據規則。該案判決表明，行政機關工作人員執行公務，但現場沒有即時證據表明其合法履行職責前提下。執法人員在訴訟中所作陳述的客觀真實性得到證實，并且沒有證據能夠證明執法人員與原告存在利害關系時。該執法人員一人的陳述就可成為認定案件事實的優勢證據，具有證明效力。

四、結語

依法行政是行政機關應當遵循的基本原則。行政機關在作出行為前所調查收取的行政證據是其作出行政行為的依據，也是訴訟中向法院提交以證明自己行為合法的重要材料。但并非所有行政證據都是行政機關依法調取的，因此，法院在審查過程中遵循一定的標準。非法的行政證據予以排除，其在行政訴訟中無證據能力和證明效力。瑕疵的行政證據能夠轉化為行政訴訟證據，具有證據能力，但是其證明效力偏弱，需要其它證據予以補強。合法的行政證據，人民法院通過審查認定其效力，能夠轉化為行政訴訟證據，作為裁判依據。此外，本文初步談及優勢證據規則，此規則也適用于認定行政證據在行政訴訟中的證明效力。

[ 注 釋 ]

①關保英.違反法定程序收集行政證據研究[J].法學雜志，2014（5）：48.

②徐繼敏.行政證據制度研究[M].中國法制出版社，2006：284.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]徐繼敏.行政證據制度研究[M].中國法制出版社，2006：202-284.

[2]關保英.違反法定程序收集行政證據研究[J].法學雜志，2014（5）：48.

[3]彭貴才.論行政執法中非法證據排除規則的構建[J].行政與法，2010（9）：87.

[4]黃琳.優勢證據在行政訴訟中的構成及適用—以廖宗榮案為分析對象[J].證據科學，2014（6）：667.