民辦幼兒園，十字路口費躊躇

羅燕

在營利與非營利、普惠與非普惠等選項面前，民辦幼兒園迎來了發展的十字路口。

目前，城鎮小區配套幼兒園治理工作正在推進，很多地方出臺工作方案，成立了工作組。但在治理的過程中，面臨各種復雜的情況，“一事一議”“一園一案”等要求考驗著地方政府的執政智慧。

去年以來，學前教育新政密集出臺。系列政策對我國學前教育格局產生深遠影響，中國教育科學研究院研究員儲朝暉認為，學前教育政策進入新的更替期。

在營利與非營利、普惠與非普惠等選項面前，民辦幼兒園迎來了發展的十字路口。業界認為，我國的學前教育將出現一輪新的洗牌。

黃燈亮了

近期，很多地方在開展對城鎮小區配套幼兒園情況的摸底排查。

按照《國務院辦公廳關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》），摸底排查工作要在今年4月底之前完成，針對城鎮小區配套幼兒園規劃、配建、移交、使用不到位等情況，分別列出清單、建立臺賬。

“現在黃燈亮了。”北京市京師（中山）律師事務所律師龍鏡鋒經常這樣告訴一些民辦幼兒園舉辦者。在過去的10多年中，政府對民辦幼兒園的管理相對寬松，大量民辦幼兒園成立，豐富了學前教育資源，但也存在過度逐利、管理不規范等問題。

事實上，城鎮小區配套幼兒園的治理與此前一項政策密切相關。2018年11月，中共中央、國務院發布了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出到2020年普惠性學前教育資源覆蓋率要達到80%，要求把普惠性幼兒園建設納入城鄉公共管理和公共服務設施統一規劃，列入本地區控制性詳細規劃，確保優先建設。

“建立全民覆蓋的普惠的學前教育公共服務體系，體現了政府意識和責任感的進步，這一點很重要。”21世紀教育研究院理事、奕陽教育集團董事長張守禮說。

他對40年來學前教育政策的改革歷程進行了梳理，發現這些年政府、家長越來越重視學前教育，但政府的態度搖擺不定，現在政府對它重視度和責任感是前所未有的。目前學前教育的市場化程度非常高，基本是主導性的，遏制資本是立足長遠的政策選擇。

他認為，從目標和實施路徑來講，新政還有很多討論余地。現在學前教育發展的基礎制度沒有建立起來，比如說營利和非營利，普惠和非普惠，公辦和民辦的界定不清晰，還有一些政策順序的混亂。在各地文件中頻繁看到這幾個詞來回說，而且它們之間的組合也是千奇百怪的，需要在制度上進一步厘清。

城鎮小區配套幼兒園治理

龍鏡鋒在梳理各地出臺的普惠幼兒園認定管理辦法時發現，大部分地方都要求，申報普惠性幼兒園的民辦園必須為非營利幼兒園。

幼兒園營利與非營利的分類主要依據2017年9月開始實施的《民辦教育促進法》。但業內還在等待政策的“另一只靴子”落地。

與《民辦教育促進法》配套的《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）至今沒有出臺，對于幼兒園的分類管理很難實施。

據了解，目前全國已經有29個省份出臺了《民辦教育促進法實施意見》，但在儲朝暉看來，只要國家層面的實施條例沒有出臺，地方的實施意見很難發揮作用。

《實施條例》出臺后，地方提前出臺的實施意見可能與之不一致。“有些條款可能會有沖突，但大體方向應該會是一致的。”上海教育科學研究院研究員方建鋒表示。

據他透露，《實施條例》可能今年上半年就能出臺，最晚在今年下半年出臺。

現階段，在具體的實施上，很多地方提出了3至5年的過渡期，也就是普遍在2022年完成營利與非營利的登記。

但政策留給城鎮小區配套幼兒園的時間不多了，根據《通知》，對于已經建成、需要辦理移交手續的小區配套園，要在今年6月底前完成整改。

尷尬的是，對于城鎮小區配套幼兒園的認定，還存在很多模糊之處。《通知》并沒有對城鎮小區配套幼兒園的界定提出具體標準，地方政府的認定方式五花八門。有的地方認為只要是建在小區里的幼兒園都是小區配套園，有的地方則考慮小區的規劃、幼兒園的產權等多種因素。

龍鏡鋒認為，只有在小區規劃中已經明確為幼兒園用地，并且建設用地是以劃撥方式取得的配套幼兒園才應該納入這次治理范圍，這些幼兒園的產權本來就屬于地方教育部門。

但他發現，為了完成“普惠”任務，很多地方對小區配套幼兒園的劃定“從嚴”，一些企業、個人在小區建設的非配套園也被要求進行普惠轉型。

普惠之路

近年發布的多項政策顯示，公益普惠是我國學前教育的發展方向。但普惠之路如何走，地方政府和幼兒園都需要進一步探索。

《意見》提出公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達到50%。結合80%的普惠率的目標，可以看出，未來我國學前教育的結構是50%的公辦園、30%的民辦普惠幼兒園、20%民辦市場化幼兒園。

普惠率已經成為地方教育部門的重要工作指標，各地都在著力擴大普惠性學前教育資源。

以深圳市為例。截至2018年底，深圳市各類幼兒園共1771所，其中公辦園共212所，占比12%。普惠性幼兒園共1288所，占比達78%。公辦園占比太低、普惠園占比未達到80%，成為深圳學前教育的突出問題。

深圳市提出要大力發展公辦園，全面提升普惠園。到2020年，全市幼兒園預計達2000所。公辦園占比力爭達到50%，普惠性民辦園占比30%以上。

如何在兩年時間內大規模提高公辦園比例？深圳市教育局梳理了八條路徑，包括加快配套幼兒園建設、調整規劃補建幼兒園、現有政府產權幼兒園到期回收轉型、清理回收回購未移交產權的小區配套園等。

另外，深圳加大了學前教育的財政投入。由2018年不到30個億，提高到2020年超過100個億。“今后到公辦園和普惠園，都能夠享受到政府的陽光雨露。” 深圳市教育局副局長王水發說。

財政投入是學前教育普惠之路的重要保障。“如果幼兒園在保證質量的情況下，收費合理，或者收費水平很低，那就只能讓政府拿出較高的投入。” 北京師范大學經濟與工商管理學院教授袁連生說。

在財政經費不足的情況下，一些地方為了實現80%的學前教育普惠率，強迫民辦幼兒園進行普惠轉型，而政府只給很少的補貼。還有一些地方對于新申請開辦的幼兒園，一律要求先注冊為民辦非企業單位，然后才能辦理辦學許可證。

儲朝暉將這稱為“強制普惠”，他認為，這種普惠存在很多問題，會影響幼兒園的辦學質量。比如，在經費緊張情況下，一些民辦園出現不同程度的撤課現象，原先一些會依時節開設的親子游、春耕課等活動以及外教課等特色課程都被取消了。

另外，他指出，如果長期入不敷出，一些民辦園的舉辦者可能會選擇關閉幼兒園，屆時可能減少學前教育資源的供給，影響“入園難”問題的解決。

“普惠意味著政府要承擔更多責任，提供更多經費，要讓民辦園在自愿的基礎上進入，公民辦應該在更加平等的基礎上發展和實現普惠，而不是強制普惠。”儲朝暉說。

他希望各地盡快出臺普惠性民辦園的認定標準和扶持辦法，通過政府補貼、購買服務、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師等方式，支持民辦園面向大眾，降低收費，并加強質量等方面的監管。

民辦園的選擇

在強化普惠的趨勢之下，民辦幼兒園將迎來發展轉型。如何轉型？未來怎樣發展？很多幼兒園舉辦者、投資者陷入焦慮。

北京華夏蓓蕾教育集團董事長王娟認為，隨著普惠園增多，原來硬件設施、軟件配置比較差，主要靠價格取勝的幼兒園很快會被擠出市場，而營利性民辦園的競爭也會更加激烈。

“幼兒園數量增長進入高原期。”儲朝暉說，民辦幼兒園要結束“野蠻生長”，從外延擴張轉向內涵發展，從數量的增長轉向質量的提升，改善管理，練好“內功”，尋求更有利的發展。

在他看來，民辦幼兒園，短期內要解決的是產權、手續等問題;長期來看，是能不能把幼兒園辦得家長愿意送孩子來。民辦幼兒園要在滿足家長對教育多樣性需求的基礎上，探索自己的獨特性，找到自己的立足之地。

“民辦幼兒園要做品牌，這是幼兒園的無形資產。”王娟認為，不論是普惠園還是高端園，都要有品牌意識，不斷提高幼兒園的品質。