保障流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等

徐水源

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，在設(shè)計(jì)財(cái)稅體制包括稅制時(shí)，要考慮人口城鎮(zhèn)化因素。中央政府的框架與規(guī)劃再明確，沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政資金跟進(jìn)，地方政府也難有所作為。流動(dòng)人口醫(yī)療保障范圍的擴(kuò)大、子女教育的普及等，都需要資金支持。

雖然近年來(lái)國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)問(wèn)題逐步重視，中央財(cái)政對(duì)流動(dòng)人口的有關(guān)投入逐年增多，但總體來(lái)看，中央財(cái)政對(duì)流動(dòng)人口的投入不足。主要原因：第一，中央政府將流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化相關(guān)事權(quán)下移到地方政府。第二，流動(dòng)人口的流入地往往是發(fā)達(dá)地區(qū)，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的有關(guān)財(cái)政支出也發(fā)生在發(fā)達(dá)地區(qū)，而作為流入地的發(fā)達(dá)地區(qū)比作為流出地的不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力更加充裕，因此中央沒(méi)有向作為流入地的發(fā)達(dá)地區(qū)投入充裕的滿(mǎn)足流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政資金。第三，在目前我國(guó)的城鄉(xiāng)分治和地區(qū)分治的戶(hù)籍制度和財(cái)政稅收制度下，地方政府對(duì)流動(dòng)人口的承接和吸納缺乏內(nèi)在的動(dòng)力機(jī)制。

同時(shí)，由于沒(méi)有上位規(guī)劃的指導(dǎo)和具體項(xiàng)目的帶動(dòng)，各地對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)和管理的經(jīng)費(fèi)投入很難足額納入正常的財(cái)政預(yù)算支出范圍。

因此，要改革現(xiàn)行財(cái)政體制，在合理劃分中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任基礎(chǔ)上，充分考慮人口城鎮(zhèn)化因素，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。要按照中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配、分級(jí)分擔(dān)的原則和實(shí)施流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的要求，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，統(tǒng)籌考慮流動(dòng)人口培訓(xùn)就業(yè)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、隨遷子女教育、住房保障、公共文化等基本公共服務(wù)的資金需求，建立健全流動(dòng)人口均等化服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。通過(guò)中央和地方的共同投入，為流動(dòng)人口平等享受基本公共服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障。

健全公共服務(wù)資金的多元化供給

完善現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。流動(dòng)人口基本公共服務(wù)是具有全國(guó)性屬性的“純公共產(chǎn)品”，其事權(quán)應(yīng)主要由中央承擔(dān)，而經(jīng)費(fèi)主要由地方承擔(dān)。由于目前中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏均等化的因素，應(yīng)加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付力度，通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整增量轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，用于改善流動(dòng)人口基本公共服務(wù)。

在明確劃分中央和地方政府間流動(dòng)人口基本公共服務(wù)事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央和地方各級(jí)財(cái)政為流動(dòng)人口提供不同類(lèi)型公共服務(wù)的責(zé)任和作用，通過(guò)縱向、橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，將流動(dòng)人口基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算范圍予以保障。在縱向上中央和地方政府應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)均等化上建立與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，建立起合理的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;橫向上，完善區(qū)域財(cái)政投入的均衡機(jī)制，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口援建等方式促進(jìn)公共服務(wù)在區(qū)域間的均衡，對(duì)于一些較為落后、社會(huì)保障力度不足的地區(qū)，國(guó)家財(cái)政適當(dāng)予以?xún)A斜。通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整增量轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，用于改善流動(dòng)人口基本公共服務(wù)。

實(shí)施中央財(cái)政對(duì)流入地流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化資金補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制。所謂“補(bǔ)”，就是根據(jù)流動(dòng)人口的規(guī)模、基本公共服務(wù)項(xiàng)目，區(qū)分輕重緩急，按照“因素法”，確立中央對(duì)流入地流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的資金補(bǔ)助，納入中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付框架，彌補(bǔ)地方資金的不足。所謂“獎(jiǎng)”，就是對(duì)于在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)方面資金投入多、力度大、成效更加顯著的流入地，中央可適當(dāng)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)流入地的積極性。

流動(dòng)人口的主要流入地東部地區(qū)雖然財(cái)政能力較強(qiáng)，但流動(dòng)人口規(guī)模大，有的縣、市流動(dòng)人口接近或超過(guò)本地戶(hù)籍人口，由此帶來(lái)的基本公共服務(wù)范圍廣、需要投入的資金多，僅靠當(dāng)?shù)乜h、市財(cái)政難以承受。此外，流動(dòng)人口主要來(lái)自中西部，為了讓他們?cè)跂|部地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)，獲得享受基本公共服務(wù)的均等機(jī)會(huì)，實(shí)施中央財(cái)政對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化資金獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，這實(shí)質(zhì)上也是對(duì)中西部地區(qū)的支持，相對(duì)減輕了中西部地區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)的投入，也減輕了東部地區(qū)因流動(dòng)人口增加而增加的基本公共服務(wù)負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了中央財(cái)政在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)提供上所承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)也有利于引導(dǎo)地方加大資金投入。

引導(dǎo)社會(huì)和民間資本參與提供流動(dòng)人口基本公共服務(wù)。積極吸納民間資本并使之在公共服務(wù)中發(fā)揮有效作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度，讓民間資本投入到基本公共服務(wù)的供給中來(lái)。鼓勵(lì)社會(huì)組織在公共服務(wù)提供中加強(qiáng)自我“造血”的功能，通過(guò)社會(huì)募捐、服務(wù)性收費(fèi)、社會(huì)企業(yè)等方式補(bǔ)充服務(wù)資金。

流入地要加大支持力度

流入地財(cái)政支出的規(guī)模應(yīng)取決于人口的規(guī)模。流入地政府和財(cái)政部門(mén)在測(cè)算人均數(shù)時(shí)要按全部人口數(shù)來(lái)計(jì)算，而非按財(cái)政供養(yǎng)人口來(lái)計(jì)算，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋。

流入地政府財(cái)政要切實(shí)加大對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的支持力度，可以從調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)入手，從流動(dòng)人口創(chuàng)造的財(cái)政收入中拿出一定比例用于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的投入。可以通過(guò)估算每一位流動(dòng)人口一年時(shí)間內(nèi)提供的GDP或財(cái)政收入，測(cè)算流入地流動(dòng)人口提供的財(cái)政收入總量。按其提供的財(cái)政收入總量的一定比例，比如20%～30%，作為流入地安排流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的支出資金，以解決流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給難題。

提高資金使用效益

建立中央和省級(jí)財(cái)政流動(dòng)人口基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付和中央財(cái)政補(bǔ)獎(jiǎng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并把績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與下年度轉(zhuǎn)移支付的安排和調(diào)整掛鉤，確保轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)補(bǔ)資金全部用于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)項(xiàng)目，并提高資金的使用效益。

中央用于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)補(bǔ)資金、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度可直接劃撥和核算到縣，減少中間層次，提高行政效率和資金使用效益，賦予縣區(qū)級(jí)政府在管理流動(dòng)人口基本公共服務(wù)資金方面更大的自主權(quán)。