用新法還是舊法？

文|曹曉凡

以《環境保護法》的修訂為標志，我國環境法正經歷著一場變革，一系列環境法律法規陸續被修改。當這些新舊法律規范錯綜交會在一起，新舊法律沖突就成為必然，如果不澄清各規則的具體含義、適用范圍，就會造成法律適用錯誤。本文結合實務，探討如何處理新舊法律規范的沖突問題。

“從舊”規則

新法不得適用于其施行前已經發生且已終結的違法行為。

“從舊”，是指如果新舊兩個法律規范可適用于同一違法行為但不一致時，應選擇適用舊法。

“從舊”規則，實際上是不溯及既往原則的另一種表述。

需要說明的是，新法不得適用于其施行前已經發生且已終結的違法行為。如某建設項目于2014年12月建成投產，但需要配套建設的環保設施未經驗收，并于2017年10月1日前自動停產的，就應該適用舊法，即依據修改前的《建設項目環境保護管理條例》第28條的規定予以處罰。

“實體從舊”規則

本質上，和“從舊”規則是兩個完全相同的規則。

“實體從舊”規則是源自“從舊”規則的規則。本質上講，“實體從舊”規則和“從舊”規則是兩個完全相同的規則。由于不溯及既往原則本身就是一項僅約束實體法的原則，所以“實體從舊”規則是對“從舊”規則的解釋性規則，具有相同的性質。

“行為時法優于審理時法”規則

也是對“從舊”規則的解釋性規則，具有相同的性質行為時法為舊法，審理時法為新法。其中，審理時為相關機關查處案件的時間，并不限于司法機關審理案件的時間。這一規則也是對“從舊”規則的解釋性規則，具有相同的性質。

“新法優于舊法”規則

同一機關制定的，新舊規定不一致的，適用新的規定。《立法法》第92條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”

這里要特別強調，相沖突的新舊兩個法律規范必須是同一機關制定的。例如，對“未批先建”“未驗先投”違法行為的處罰，《固體廢物污染環境防治法》第69條（2005年4月1日起施行）和《建設項目環境保護管理條例》第23條第1款（2017年10月1日起施行）大不相同，但二者之間卻不能用“新法優于舊法”的規則解決沖突，而應用“上位法優于下位法”規則予以解決。

而針對在飲用水水源保護區內設置排污口的違法行為，《水污染防治法》第84條（2018年1月1日起施行）和《水法》第67條（2002年10月1日起施行）都做了規定，適用誰？很明顯，因為這兩部法律均由全國人大常委會制定，屬于可適用于同一違法行為的兩個法律規范的不一致，所以優先適用新法，即《水污染防治法》第84條的規定。

“新法優于舊法”規則僅僅是一項適用規則，依然是對不溯及既往原則的具體應用，而不是對這一原則的有條件背離。與“從舊”規則相同的是，“新法優于舊法”規則也是在特定條件下才可使用的規則。

“從新”規則

屬于不溯及既往原則的例外，如“法律解釋從新”規則等“從新”規則是與“從舊”規則相反的規則。“從新”規則與“新法優于舊法”規則不同，“新法優于舊法”規則依然是對不溯及既往原則的具體應用，而“從新”規則卻是溯及既往的一種規則。實踐中，總是對“從新”規則的適用范圍設定一些條件。“從新”規則屬于不溯及既往原則的例外，如“程序從新”規則、“法律解釋從新”規則等。

“法律解釋從新”規則是指法律解釋規則的適用遵循“從新”規則。我國的法律解釋分為法定解釋和學理解釋，而法定解釋又可分為立法解釋、行政解釋和司法解釋等幾種。

其中，行政解釋是指享有立法權的行政機關為了執行法律、法規以及上級行政機關制定的規章，對法律、法規以及上級行政機關制定的規章所做的解釋。行政解釋有時也發布專門的解釋性文件，如生態環境部、國家發展和改革委員會《關于生態環境執法中建設項目“總投資額”認定問題的指導意見（試行）》（環政法[2018]85號）。

之所以賦予行政解釋以溯及力，是因為行政解釋是對如何正確理解和執行法律的具體規定，其內容是法律的已有意思，因而不具有獨立的法律地位，應該具有被解釋法律的效力。在時間上，應當追溯至被解釋法律施行之日發生作用。

“從優（輕）”規則

是優先適用對當事人更有利或者處罰較輕的法律規范“從優（輕）”規則，是指新舊兩個法律規范均可適用于同一違法行為時，如果適用的效果在嚴厲程度上有優劣輕重之分時，優先適用對當事人更有利或者處罰較輕的法律規范。

如某“總投資額”為1億元的房地產建設項目在沒有辦理任何環評手續的情況下于2017年9月1日開工建設，并于2018年3月31日建設完成，按照當時的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（2017 年版），應該報批環境影響評價報告表，按照《環境影響評價法》第31條第1款的規定，應處100萬元以上500萬元以下的罰款。

而按照現在的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（2018年版），這個房地產項目屬于環境影響評價登記表備案的項目，按照《環境影響評價法》第31條第3款的規定，應責令備案，處5萬元以下的罰款。

按照“從輕”規則，2018年4月28日以后查處這一房地產項目時，就應該依據《環境影響評價法》第31條第3款的規定責令其備案，處5萬元以下的罰款。

“從舊兼從優（輕）”規則

“從舊”規則是原則，“從優（輕）”規則是例外，“從舊兼從優（輕）”規則是由“從舊”規則與“從優（輕）”規則相結合的規則。“從舊”規則與“從優（輕）”規則的關系是：“從舊”規則是原則，“從優（輕）”規則是例外。

也就是說，對新法施行前的行為，原則上適用舊法（即行為時法），即新法原則上沒有溯及力；若新法適用的效果較舊法更有利于當事人時，則適用新法。

如前述某建設項目于2014年12月建成投產，但需要配套建設的環保設施未經驗收，并于2017年10月1日前自動停產的，現在查處時原則上應該適用舊法，即修改前的《建設項目環境保護管理條例》第28條的規定，責令其停止生產，可以處10萬元以下的罰款。

若按照修改后的《建設項目環境保護管理條例》第23條第1款的規定，法律后果就是被責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。

如果這個建設項目并未造成重大環境污染或者生態破壞的，就不會被責令停止生產。

對于小型建設項目來說，適用修改前的《建設項目環境保護管理條例》第28條規定的法律后果可能更優（輕），而對于特大型建設項目來說，適用修改后的《建設項目環境保護管理條例》第23條第1款規定的法律后果可能更優（輕）。

比較新舊法律規范對當事人是否更優（輕）時應當對所有相關法律規范做整體性考慮。當然，此處的整體性是指新、舊法各自的整體性。

需要特別說明的是，如果前述建設項目于2014年12月建成投產，而2017年10月1日后仍有生產行為，但需要配套建設的環保設施未經驗收，則應當認定為這一建設項目違反環保設施“三同時”驗收制度投入生產的違法行為一直處于連續或者繼續狀態，應當適用修改后的《建設項目環境保護管理條例》第23條第1款的規定（即行為時法）對其進行處罰。不屬于“從舊兼從優（輕）”規則的適用范圍。