高校科研經費管理中存在的問題及對策

曲蕊

摘要：近年來，我國高等學校科研實力日益雄厚，國家對科研經費的投入總額不斷增長，科研經費管理是否切實有效，各級監(jiān)督是否高效規(guī)范，直接決定著高校的整體的科研水平。本文立足于高校科研經費管理實踐，揭示高校科研經費管理亂象，擬從預算編制、經費支出、結余經費管理、監(jiān)管機制四方面識別高校科研經費管理中的問題，并提出優(yōu)化我國高校科研經費管理流程的建議，對高校科研經費管理具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：科研經費管理;高校;內控

一、引言

目前，國家日益重視科學技術創(chuàng)新對我國經濟的促進作用，頒布各類有助于激發(fā)科研創(chuàng)新活力的政策推動我國綜合科研能力。高等學校作為我國科學研究、技術創(chuàng)新的主陣地，和高級創(chuàng)新人才的聚集地，是促進我國科技創(chuàng)新發(fā)展的重要場所。隨著國家、各級政府和社會各界對高校科研工作的支持力度不斷加大，高校科研經費總量迅速增長，根據科技部發(fā)布的《中國普通高校創(chuàng)新能力監(jiān)測報告2016》相關數據顯示，截止2015年，我國高校科研收入達998.6億元，是2016年的3.6倍。因此，如何有效管理科研經費，將科研經費使用效益發(fā)揮到最大化，是促進我國高等學校科研事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的保證。關于高校科研經費管理的研究，國內外諸多學者就相關領域開展研究，取得豐富成果，絕大數研究視角結合近年國家政策導向，集中關注“放管服”背景下如何優(yōu)化科研經費管理、科研經費監(jiān)管、及對從內部控制各流程改進科研經費管理等。陳豐（2017）從高校科研經費管理研究現狀分析出發(fā)，梳理高校在科研經費“放管服”方面的具體內容和政策落實難點，從組織實施、制度設計、內控與監(jiān)管、配套設置四個方面提出高校科研經費“放管服”的改革措施。袁新文、洪少丹（2013）從系統(tǒng)性視角出發(fā)，通過分析系統(tǒng)內部結構和外部環(huán)境因素，闡明了高校科研經費監(jiān)管體系在結構上的相關性，從涉及科研經費管理的各個環(huán)節(jié)出發(fā)（包括課題組、科研管理部、財務部門和審計部門）建立起科研經費監(jiān)管系統(tǒng)。袁繼英等（2014）從內控視角著眼，按照五項業(yè)務類型系統(tǒng)分析了高校科研經費內部控制涉及的關鍵風險點，逐一梳理各內控環(huán)節(jié)涉及的相關責任部門，提出了明確部門分工、加強協作、整合系統(tǒng)共享各部門信息等措施建議。本文的研究方法為文獻研究法結合歸納演繹法，梳理高校科研經費管理中存在的問題，并提出優(yōu)化我國高校科研經費管理流程的建議，對高校科研經費管理具有一定的指導意義。

二、科研經費管理失范的主要形式

（一）用于私人消費

中科協調查結果表明，僅有四成左右高校科研經費用于科研項目本身，這表明半數以上科研資金用于非科研活動支出，灰色收入氣氛濃郁。一些課題負責人在支出科研經費時，抱著“自己申請來的經費，想怎么花就怎么花”的思想，不能按照財務管理和報銷規(guī)定列支，隨意擴大支出范圍、未經批準調整預算、未嚴格執(zhí)行政府采購制度、突擊花錢等，將非科研用途的發(fā)票用于課題報銷。

（二）以虛假發(fā)票套取科研經費

近年來，不斷曝光一些重點高校的科研人員騙取、套取、挪用、截留科研經費等現象，涉案金額動輒數十萬元。高校科研人員素質參差不齊，對財經紀律認識意識淡薄，部分人存在金錢至上的價值觀，利用科研經費圈錢現象時有發(fā)生。科研工作所需儀器設備等是科研工作開展的基本條件，直接費用在科研經費中占的比例比較大。部分科研人員在購買科研儀器設備、測試化驗加工、與外單位開展科研協作活動時吃回扣，更有甚者，通過虛假合同，陰陽合同，虛假發(fā)票等方式騙取科研經費，變相的使科研經費落入私人的腰包，并未產生真正的科研成果。

（三）科研項目結算不及時

按照相關財務制度規(guī)定，對于已經完成并通過驗收的科研課題，高校財務部門應該對課題結余經費進行審核，收回結余資金或另做他用。但目前各高校均存在一定數量的“結題不結賬”項目，結余經費長期掛賬、年年結轉，這都在一定程度上造成了資金閑置浪費，也給科研課題績效評價帶來一定的困難。

三、高校科研經費管理現存問題原因分析

（一）預算編制缺乏科學性，“重立項、輕管理”思想猶存

在我國現行的高校教師職稱晉升體制下，絕大多數高校仍將教師申請到的科研項目數量和資金規(guī)模作為職稱評定的重要考核因素。這使得高校教師往往一心放在各類科研項目前期立項準備、申報及部分程序性事務上，而對于財務預算編制往往花費時間較少，同時，“重立項、輕管理”的思想使得科研人員不能準確測算項目實際資金需求及預算安排，科研工作本身的繁瑣復雜也使得科研人員無暇仔細研讀各類科研項目經費編制要求等，這些都導致了科研項目預算編制流于形式，由此帶來的項目執(zhí)行調整支出預算等為中期檢查和結題審計埋下了隱患。

（二）松散的結余經費管理制度，結題不結賬現象偶有發(fā)生

長期以來，上級資金撥付部門也未對科研課題結余資金制定統(tǒng)一明確的管理辦法，使得高校有關部門未對科研課題結余資金問題給予充分重視，造成普遍存在的結余資金管理松散問題，具體表現如下：一是結題不結賬現象時有發(fā)生。主要原因是高校財務部門和科研部門信息不對稱，部門間溝通協調不夠充分，部分科研項目完成結題驗收之后，項目主管部門將項目進展相關材料直接反饋給項目負責人而非項目承擔單位的管理部門，導致相關管理部門無法充分掌握項目實際進展情況，發(fā)揮其應有的監(jiān)管和約束責任。二是已結題的科研項目存在監(jiān)管漏洞。早在2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳就共同印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號）（以下簡稱“50號文”）改

進結轉結余資金留用處理方式，但很多高校并未對科研項目結余資金如何管理出臺具體的管理辦法，甚至部門高校存在對已結題科研經費差別對待，游離于制度之外的思想（劉俊，2013）。長期未結項科研資金大量沉淀，導致資金閑置浪費，為腐敗滋生提供了溫床，變相助長了虛假報銷等不良風氣。此外，為響應50號文精神，在項目結余資金處理和方式和留用等問題上，國家已于2017年出臺財教科6號文貫徹落實50號文精神。各高校應在充分理解政策精神、享受政策紅利的前提下兼顧學校各利益相關方權益，若一味忽視項目負責人和承擔方利益訴求統(tǒng)籌比例過高，可能仍會促使突擊花錢現象產生，甚至造成違法違規(guī)行為。

（三）監(jiān)管機制不健全、力度不到位

高校科研經費全方面管理是涉及多維、復雜、多部門聯動的系統(tǒng)工程，要對高校科研經費管理全過程的方方面面進行梳理，從科研項目立項、預算管理、執(zhí)行管理、資產管理、結題審計、結余資金管理等多個方面進行監(jiān)管（王文艷，2018）。首先，目前高校科研經費監(jiān)管責任履行主體仍以單位內部審計為主，執(zhí)行的主要部門為審計處和紀委監(jiān)察處，審計人員來源于單位內部這一現象天然的導致科研經費審計缺乏應有的獨立性。部分高校審計部門往往處于地位不高、權威性不夠的尷尬境地，審計結果的權威性受到行政性制約。其次，很多高校對科研項目經費全過程監(jiān)督并不到位，在實際操作中，大多數只關注結項時財務收支審計和預決算審計，多為事后審計，并未觸及項目經費使用實質，在杜絕項目經費濫用方面發(fā)揮的作用更是大打折扣。最后，要實現多維度、全方面監(jiān)管，要考慮高校科研項目管理中涉及的具體管理過程，多部門通力配合。如在資產管理方面，科研部門應充分論證科研設備采購的可行性，資產部門應定期清查科研資產有效性反饋給項目負責人，而財務部門應及時完成與資產部門對賬工作，推動科研項目進展;在預算管理方面，財務部門應積極參與到項目預算編制過程中，對有需要的項目負責人進行指導，審核項目預算編制是否合理合規(guī)，測算依據是否符合項目進展需要，保證科研項目預算編制切實可行。

四、提升高校科研經費管理水平的主要途徑

（一）優(yōu)化預算流程管理，建立預算績效考核機制

近年來，國家已經部署、制定一批擴大科研人員自主權的有關措施，改革措施制定的前提是充分相信科研人員、充分尊重科研規(guī)律，如國務院發(fā)布的《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號）提出“規(guī)范預算編制、科學合理實事求是的編制項目預算”，50號文提出中央財政科研項目資金管理要“根據科研活動規(guī)律和特點，改進預算編制方法，下放預算調劑權限”，國家層面已經意識到科研項目優(yōu)化預算管理的重要性，各地、各高校要在充分理解文件精神的前提下，結合自身實際情況出臺相關落實細則，并加快科研項目管理改革。充分認識到科學研究的未知性和科研自身的規(guī)律，讓科研人員根據科學活動需要使用科研經費，建立柔性的科研預算管理制度，充分發(fā)揮客源人員能動性，增加自主權。此外，高校要建立健全預算管理機構。一般情況下，高校科研項目管理多歸由財務處管理，很多科研項目特有的職責和工作任務無法明確分配，導致科研項目經費無法高效利用。高校可考慮建立預算管理委員會，強化預算約束，提高預算管理水平，保障資金規(guī)范、合理和有效使用。由于高校經濟活動較之一般行政事業(yè)單位較為復雜，涉及教學、科研、后勤。資產、學生等業(yè)務，因此預算管理委員會成員應考慮高校經濟業(yè)務方方面面涉及的人員，如校領導、財務主管、主要業(yè)務部門負責人等。作為學校預算管理的咨詢機構，由具有一定代表性的教職工參加，對學校預算編制、年度預算執(zhí)行情況報告、預算績效評價報告等提出建議、實施監(jiān)督。通過預算委員會強化預算績效管理機制，將全部預算項目均納入績效管理的范疇，真正起到預算管理智庫的作用。

（二）提高間接費比重，加大科研人員獎勵

中華民族的偉大復興關鍵在于科技創(chuàng)新，而科技創(chuàng)新的主力在于創(chuàng)新型人才。如何調動人的能動性和積極性，關乎創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的成敗。與英美一些發(fā)達國家相比，我國科研經費直接費比重較大、間接費比重較少，在預算安排方面，直接費多用于支持科研項目設備購置、材料采購等，而間接費可用于人員績效等獎勵支出（王媛媛，2018）。重物輕人，是長期以來我國科研項目管理的弊端，采購儀器設備、配置電腦、購買辦公用品等相較于給科研人員發(fā)放績效獎勵似乎更為合理。科研人員是科研活動中最具創(chuàng)造性的主體，他們在科研項目進行中付出了創(chuàng)造性的勞動，理應獲得對等的報酬，現行條件下科研人員的智力活動并未得到充分認可和對等補償。為進一步完善間接費用的成本補償機制，50號文中提出的一系列對科研人員“激勵+松綁”的政策，為廣大科研人員創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，讓科研人員不為俗務所累，潛心研究，才能激發(fā)他們參與科研的積極性。

（三）加強結余經費管理，將結題工作制度化、流程化

結題結賬是科研項目通過驗收后的最后管理環(huán)節(jié)，對科研項目全過程管理，提高資金使用效益，促進高校科研工作的發(fā)展具有重要意義。高校應區(qū)分不同來源的科研項目，建立起結題結賬的長效工作機制，確保科研經費落到實處。項目負責人應該依據上級單位下達的項目驗收通知向科研部門提出結題結賬申請，科研部門依據此申請將結賬通知下達財務部門，財務部門根據本單位的結轉結余資金管理辦法，及時處理結余資金。需要注意的是，50號文對結轉結余資金單位自主留用的權限和期限做出了新規(guī)定，將部分已經結題項目資金的在2年內的處置權限留歸單位使用。同時，對逾期結題不結賬的項目負責人建立一定懲罰機制，如限制新立項科研項目、凍結現有經費余額等，使科研項目結余資金管理走上制度化、常態(tài)化道路。

（四）建立全過程、多角度科研經費監(jiān)督、審計體系，加大違法行為懲處力度

從資金來源看，我國高校科研經費來源多樣化且分散，國家、各部委、省、市等層面都有分散的科技支撐計劃，經費來源的多樣化為我國高等學校科研事業(yè)的快速發(fā)展提供了強大的資金支持，同時也帶來了一定的資金監(jiān)管問題。從外部監(jiān)督角度來看，截至目前國家層面并未出臺統(tǒng)一法律法規(guī)，導致實際監(jiān)管中協調困難，多頭管理、監(jiān)管主體權責不明。而社會監(jiān)督要想發(fā)揮有效作用必須依賴于信息對稱，但《中華人民共和國政府信息公開條例》里并未明確提出科研項目公開的信息條目，這就導致社會監(jiān)督的局限性，需要充分加強信息公開機制，只有公開才能避免暗箱操作。同時，外部審計模式也要成為新常態(tài)以彌補高校內部審計帶來的問題。自黨的十八大以來，中央和國家機關先后派出各類巡視組對國內各個重點領域開展巡視和監(jiān)督工作，不少高校也在巡視名單之列，通過巡視反饋的問題來看，巡視領域涵蓋各個方面，包括高校科研經費管理領域，對腐敗力量起到一定的威懾作用，建議此種監(jiān)督形式在未來一定時期內廣泛使用。同時，借鑒英美等發(fā)達國家科研項目管理經驗，以科研經費的申請為起點，到后續(xù)的資金分配、預算執(zhí)行、績效考核和評價等各個環(huán)節(jié)都要至于控制和監(jiān)督之下。發(fā)現問題絕不姑息，發(fā)現一例、處理一例，情節(jié)特別嚴重的還要通過法律渠道解決。因此對科研經費使用的監(jiān)督是科研經費管理的關鍵環(huán)節(jié)。

總之，高校科研經費管理是一項長期而又復雜的系統(tǒng)工程，需要高校內部財務部門、科技部門、紀委監(jiān)察部門等和科研人員的通力配合，科研經費管理水平的提升有助于提高科研人員的創(chuàng)作積極性，釋放創(chuàng)新活力，從而取得優(yōu)秀的科研成果。

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