金融監管的國際比較研究：模式、趨勢與啟示

周代數 張立超

摘 要：2008年次貸危機以來，全球主要國家和地區均對金融監管體系進行了反思和重構。本文將美國、英國、瑞士、新加坡、中國香港地區的金融監管模式進行了比較分析，總結了全球金融監管在逆周期宏觀審慎監管、跨境監管合作、金融投資者保護、自律型監管等方面的發展趨勢，并結合中國金融市場現狀從雙峰監管、交叉金融產品穿透式監管、跨境監管合作、設立金融穩定委員會等方面的改革創新提供了政策建議。

關鍵詞：金融監管；國際比較；雙峰監管；穿透式監管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.4.07

中圖分類號：F831.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2019）04-0044-08

一、金融風險與宏觀審慎監管框架的建立

（一）金融風險的表現及跨市場傳播

隨著全球金融市場之間的聯系越發密切，金融風險跨區傳導可能性越來越大，給全球金融穩定帶來不同程度的負面影響。2008年的次貸危機重創美國和歐洲等多個經濟體，擾動國際金融市場和全球經濟增長。關于金融風險的特征及其跨市場傳播，學者從基本面和非基本面要素兩個方面展開了研究。Baig和Goldfajn（1999）、Ghosh和Saidi 等（1999）、Soydemir（2000）研究了不同金融市場間的風險傳遞機制及效應，發現各國家和地區的資本市場之間在金融危機時的相關性高于金融穩定期，并提出基本面要素決定了國際金融市場風險的聯動。Barberis和Shleifer（2003）、Masih（1999）、Kodres和Prisker（2002）從投資風格投資者的羊群行為、國際機構投資者調整投資組合、全球市場影響力等非基本面要素切入，探討了國際金融市場風險跨界傳遞效應。

與20世紀相比，21世紀以來的金融風險的來源、規模、結構、機理、頻率存在較大差異，主要表現在觸發機理復雜化、風險損失擴大化、風險傳導快速化、系統影響加重化等特征。更為重要的是，往往由單一金融風險觸發綜合性金融危機，表現為貨幣大幅貶值、官方儲備大量減少、股市暴跌、資本外逃、金融機構大量破產、融資人大量違約等現象。因此，防范金融風險的跨市場傳播和治理系統性風險成為后危機時代世界各國理論界、政策界的重大課題任務。

（二）建立逆周期的宏觀審慎監管框架

事實上，宏觀審慎管理框架應是發達經濟體為填補系統性風險防范制度漏洞而做出的重大政策選擇，其最早出現在1979年6月的庫克委員會（巴塞爾銀行監管委員會的前身）的會議中。經歷了2008年次貸危機后，如何防范系統性風險，成為世界各國面臨的緊迫任務。2009年的G20匹茲堡峰會決議正式使用“宏觀審慎管理”和“宏觀審慎政策”的說法。宏觀審慎監管重點關注重要的金融機構和市場、金融風險的內生性、宏觀經濟、金融環境、縱向風險積累和外部風險傳染五方面內容。2008—2018年，美國、歐盟等主要資本主義國家都強化了央行主導宏觀審慎政策的制定、執行、統籌和監管的框架。

為更好地實施宏觀審慎監管，當前國際金融監管改革機構已經明確了“系統重要性附加”和“逆周期資本附加”這兩個用于宏觀審慎監管的工具，來對系統重要性機構實施更高的資本和流動性監管要求，并降低金融部門與實體經濟間的親周期性，從而減緩時間維度的系統性風險。同時，國際清算銀行等機構也倡導各國對杠桿率、撥備制度、貸款價值比例（LTV）、存貸比、大額風險暴露限額、特定行業更高的風險權重、壓力測試等微觀審慎監管工具進行梳理，與兩個宏觀審慎監管工具一起，構建一套更加清晰、有機、協調的金融監管工具箱。

二、主要發達國家和地區金融監管框架的演變與比較

（一）主要發達國家金融監管框架的演變歷程

縱觀海外發達國家和地區的金融發展進程，確有一些值得中國資本市場借鑒的經驗和規律。尤其今天的金融市場系統復雜、互聯互通、相互影響，風險跨市場傳遞。如表1所示，從發展階段上看，發達國家的金融監管經歷了五個重要的發展階段。

從以上發展歷程可以看到，海外金融業的演變經歷了先混業、后分業、再綜合經營的歷程，金融監管體系也向著先集中、后分業、再統一的方向演化。次貸危機后，適應混業經營、加強宏觀審慎管理、嚴格保護金融投資者是大趨勢，在英、美、瑞士、新加坡等國均有所體現。

（二）海外金融監管框架的主要經驗

1. 美國金融監管框架

2008年金融危機之前，美國經歷了長時間的金融自由化過程，在金融自由化過程中暴露出不少風險。一是高杠桿風險。大量的金融創新導致了信貸擴張和杠桿增加，過高的杠桿導致金融機構承受資產價格下跌的能力大幅下降。二是資產證券化。資產證券化使得金融機構之間的聯系更加緊密和復雜，金融機構外部性特征明顯，風險外溢更為常見。三是其他激勵問題帶來的風險。高管薪酬結構與當期利潤掛鉤，為管理層提供了擴大風險偏好的激勵。此外，華爾街金融交易中使用的數理模型設計和運用過程中，過多的假設以及人為錯誤也是誘因。

美國在金融危機后加強了金融監管，通過具有宏觀審慎特征的《多德-弗蘭克法案》重點監管相關金融機構，并設立了金融穩定監管委員會等機構。《多德-弗蘭克法案》圍繞系統性風險防范，修補了美國金融監管的基本架構，通過對金融系統中的外部性進行征稅，進一步突出了美聯儲的地位及消費者保護的內容，防止風險的跨市場傳遞。美國金融監管框架異常復雜，如圖1所示。其中，金融穩定監管委員會在于識別和防范系統性風險，協調各政府部門的監管工作。消費者金融保護局職權相對獨立，統一行使消費者保護職責。金融研究辦公室隸屬于財政部，職責是為金融穩定監管委員會提供支持。

2. 英國金融監管框架

英國金融監管框架發生過三次較大規模的改革：第一次為《1979年銀行法》頒布之后建立起的分業監管格局；第二次為1997年之后各類監管機構合并形成的金融監管機構金融服務局（FSA）；第三次為2008年金融危機之后FSA取消而建立了目前的“雙峰監管”（Twin Peaks Supervision）模式（見圖2）。新成立金融政策委員會（FPC），統籌應對系統性金融風險，并設立審慎監管局和行為監管局，有效解決了三方監管機構協調不暢和監管漏洞；強化宏觀審慎監管，并與微觀審慎相結合，維護金融體系穩定運行；建立起防范系統性風險機制，提高風險應對能力。這一模式很好地促進金融體系恢復穩健，為經濟企穩恢復提供了重要支持，國內生產總值增速重回2%以上，股市大幅上漲，2009-2015年富時100指數上漲41%。

3. 瑞士金融監管框架

2007年6月之前，瑞士實行“銀證統一”分業監管、“兩級”監管模式。其中，瑞士聯邦銀行委員會（SFBC）對銀行和證券業統一監管，聯邦私營保險業監管局（FOPI）對私營保險業實施監管，同時銀行、證券業的監管職責在瑞士聯邦銀行委員會和授權的私營審計公司之間分工。2007年以后，瑞士開始實行混業經營、混業監管模式，瑞士金管局取代瑞士聯邦銀行業委員會、聯邦私營保險業管理局和瑞士反洗錢控制局，統一監管瑞士銀行業、證券業、保險業，以及反洗錢工作，包括發放牌照、調查、裁決、制裁等。針對持牌金融機構的不合規或潛在違法行為，金管局依據《行政程序聯邦法案》進行調查，若違法行為實際發生，金管局可以進行裁決，并采用任意強制執行措施，或對被監管對象進行制裁。

瑞士金管局具備顯著的獨立性和權威性特征。金管局在行政上直接隸屬于聯邦議會，在機構、功能和財務上也相對獨立，當銀行不能履行基本義務或對法律構成嚴重侵害的情況下，金管局有權進行制裁，甚至啟動重組和破產程序。為制衡獨立性，金管局需要接受國家議會和州議會的全面政治監督，金管局的決策也有可能在法庭上被挑戰。

4. 新加坡金融監管框架

1970年以前，新加坡的中央銀行職能由多個政府部門履行。1970年新加坡議會通過《新加坡金融管理局法》，1971年1月1日新加坡金融管理局（MAS）成立。新加坡金融管理局屬于新加坡的金融監管主體，有著較強的運作自主權。依據《新加坡金融管理局法》，新加坡金融管理局的董事會由總統指派，董事會主席由總統根據內閣的建議任命。董事會負責新加坡金融管理局的政策制定和監管工作，向新加坡議會負責。

新加坡金融監管局對其金融市場施行嚴格管控，它由銀行署、保險署、證券期貨署、市場體系與風險顧問署、監管政策署、監管法律服務署組成。目前，新加坡金融管理局建立了完善的風險分析系統，借鑒美聯儲的CAMELS評級法，對本地銀行和外資銀行分別建立了CAMELOTS評級系統和PLATOS評級系統，用于實時監控本國銀行和外國銀行分支機構的風險。

5. 中國香港地區金融監管框架

香港政府歷來奉行對經濟活動不加干預的自由放任的經濟政策，伴隨著幾次重大金融危機的發生，為保持香港金融業的穩定發展，香港政府逐漸加強了對金融業的監督和管理。香港政府對金融的監管主要經歷了三個階段，即“行業自律主導”階段（19世紀末—20世紀60年代）、“積極不干預”階段（20世紀60年代末—90年代末）、“大市場、小政府”階段（20世紀90年代末—至今）。

當前香港地區實行混業經營、分業監管的金融監管模式，已形成由金管局、香港銀行咨詢委員會、香港銀行公會組成的監管體系。同時，香港私人銀行需要接受證券及期貨事務監察委員會、保險監理處的監管，對應的條例涉及《證券及期貨條例》和《保險公司條例》。在具體實踐中，香港地區實行分級監管、連續監管模式，并在長期發展過程中，形成了較為完善的監管制度體系。

香港地區監管機構包括政府機構監管和行業協會自律兩個層次。具體而言，政府機構在監管中扮演著“管理者”和“協調者”角色，而行業自律協會則專注于審查、控制自身內部風險，在監管實踐中，兩類機構分工明確、各盡其職。政府監管機構包括金管局、證監會、保險業監理處及強制性公積金計劃管理局。行業自律協會主要指香港銀行公會、香港交易所和香港保險業聯合會，它們在監管上并沒有強制性。政府機構監管和行業協會自律兩個層次相互配合，行業協會堅持協調、協商的定位，香港金管局堅持現場檢查、非現場檢查、“CAMEL”評級、審慎監管會議等“以風險為本”的監管定位。

三、全球金融監管體系的發展趨勢

（一）對高風險金融業務開展多層監管

次貸危機前，監管的思路是對單個金融機構進行監管，忽視了風險的跨市場傳播，其跨界傳播通常是通過大型金融機構以及這些金融機構所開發的金融產品。目前，大型金融控股集團所從事的金融業務非常復雜，涵蓋了股票、債券、外匯市場、大宗商品等，并且通過打包證券化開發了諸如CDO、CDS等衍生品，發生違約時其風險波及多家不同屬性的交易所和金融機構。針對這類復雜金融產品、衍生品等的高風險性，海外監管機構對此類業務的主體進行了多層監管，將風險傳遞控制在小范圍內。在美國當前的金融監管框架下，從事衍生品交易的具有系統重要性的投行至少面臨FRS、SEC、OCC、FDIC、CFTC等聯邦機構的多層監管，其中FSOC則起到居中協調的作用。美聯儲要求對具有系統重要性的金融機構提高資本充足率，針對500億美元以上的金融機構每半年進行一次壓力測試。SEC則要求非銀行金融機構和衍生工具市場的數據透明化披露。通過多層監管，美國在危機之后不斷強化風險管理的現代化建設，并成為全球主要金融市場監管模式效仿的對象。

（二）由單純的國內監管向跨境合作監管轉型

隨著經濟全球化的發展，單個地區或國家的金融風險在不同程度上會通過金融國際化之間的聯系發展“多米諾”式傳播效應。因此，對跨境金融活動的風險防范和跨境協調監管也已成為當前金融監管理論的研究重點。為了有效監管金融機構的境外業務和離岸業務，各國監管當局紛紛推動金融機構的跨境監管，對同時經營境內外業務的金融機構進行境內外并表監管。如根據巴塞爾委員會要求，一家跨國經營的銀行監管應由母國監管當局和東道國監管當局分工合作。通常，母國監管當局負責審查資本充足率、最終清償能力、高管人員任職資格，東道國監管當局審查當地分支機構的資產質量、內部管理和流動性，同時，母國和東道國針對監管問題開展定期交流。目前，全球跨境金融監管的典型合作機制包括全球層面監管系統重要性機構（G-SIFI）的金融穩定理事會（FSB）、區域層面如歐洲銀行聯盟將成員國的監管權部分讓渡給歐洲央行和三個專業監管機構、雙邊層面的跨國監管合作，這些跨境監管可以有效地防止金融監管真空。

（三）監管目標向安全與效率并重轉變

實踐證明，很多高度開放的經濟體，同時擁有較高的金融自由度和市場穩定性，并且為經濟發展提供了效率保證。有別于早期的金融嚴格管制理論，20世紀末基于自由化背景的新金融監管理論結合了金融脆弱化理論、新制度經濟學、產業組織學和博弈論的理論，全面地研究了金融風險和約束問題。新金融監管理論關注協調金融活動和防范系統性風險，強調金融監管要“安全與效率并重”。近年來，金融監管制度的設計也正往兼顧金融安全與金融效率的方向發展，并逐步加強金融監管的內部控制機制與外部立法工作。

（四）政府型監管和自律型監管趨于融合

當前國際上增強金融安全的主流手段之一就是自律機制，而完善金融機構內部控制制度以提高其自律水平已成為國際監管的重要趨勢。以歐洲大陸國家為例，比利時、法國、德國、盧森堡、荷蘭等國以及中國香港地區的金融行業協會、銀行家學會和信貸行業組織都在一定程度上發揮著監督作用。政府型監管和自律型監管逐步融合的趨勢越發明顯。一方面，實行政府監督型體制的國家開始日益重視行業自律的作用；另一方面，實行自律型監管體制的國家也開始通過立法和建立統一的監督機構，加強監管的規范化，將金融同業的自律機制逐漸納入監管法制體系之中。

四、對中國金融監管改革的啟示

啟示一：在金融市場相對開放和成熟、金融產品相對復雜的情況下，應保持審慎監管與行為監管的協同作業，由微觀審慎監管機構保持個體金融機構穩健，宏觀審慎監管機構保持金融系統穩健，行為監管部門負責保護金融消費者權益。基于雙峰監管模式將審慎監管和行為監管分離的要求，2018年3月，中國政府宣布對全國銀行業和保險業實行統一監督管理，銀監會和保監會合并，證監會原有權責保持不變，這是中國式雙峰監管邁出的重要一步。但當前框架下，對于預防和救助系統性風險銀保監會、證監會與中國人民銀行監管仍有的摩擦問題，有賴于中國宏觀審慎監管體系的進一步完善。

啟示二：加強以銀行為核心的交叉金融產品的穿透式監管和跨境資本流動監管。近年來，中國金融市場上金融創新層出不窮，各種銀信、銀證、銀基、銀保類通道業務具有鮮明的交叉金融特征，實現了跨機構、跨市場運作，給中國的金融市場造成了一定的風險。結合各個國家和地區的經驗，監管當局應當繪制銀行和非銀金融機構的風險傳染路線圖，將跨機構金融產品納入審慎監管框架內，嚴防風險傳導，針對潛在的系統性風險制定有針對性的預防措施。另外，針對跨境資本流動也應加強監管，尤其是針對兼營經營境內外業務的金融機構應當進行境內外機構和境內外業務的并表監管。

啟示三：強化金融穩定發展委員會職能。中國政府于2017年7月第五次全國金融工作會議上設立了國務院金融穩定發展委員會（成員包括人民銀行、銀監會、證監會、保監會、財政部），目標是強化中國人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范的職責，并強化金融監管問責機制。未來應強化金融穩定發展委員會的職能，構建出由適應性監管（減少金融消費糾紛）、功能化監管（產品功能導向下避免監管真空）、包容性監管（面向金融創新和前沿監管）、全程化監管（事前、事中、事后全流程覆蓋）的“兩性兩化”四度監管體系。面對中國現有一定程度的混業經營與分業監管現狀，國務院金融穩定發展委員會應當從信息對稱性上下文章，著力解決中國人民銀行、銀保監會、證監會監管標準不統一、存在監管真空的問題；面向未來更加復雜的金融市場格局，國務院金融穩定發展委員會應當根據逆周期風險調節原則，從資本監管逐步轉型為資本監管與透明度監管并重，構建更加和諧、健康、透明、合規的中國金融市場。

（責任編輯：孟潔）

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