南京國民政府時期省政府公報(bào)初探

(江西省圖書館，江西 南昌 330046)

南京國民政府時期，全國各省政府都出版了公報(bào)。這些省政府公報(bào)是各地宣示官方意志、下達(dá)政令公文和指導(dǎo)行政業(yè)務(wù)的有效工具。其資料翔實(shí)，內(nèi)容豐富，是研究地方史的重要依據(jù)，是研究民國史的重要文獻(xiàn)。本文擬對當(dāng)時省政府公報(bào)的基本情況及發(fā)展特點(diǎn)做初步探討。

1 省政府公報(bào)的創(chuàng)辦

政府公報(bào)是由官方主辦的機(jī)關(guān)刊物。其歷史久遠(yuǎn)，名稱隨時代有所變化。早在唐代，就出現(xiàn)了“邸報(bào)”，主要是傳抄皇帝諭旨、大臣奏疏、朝廷動態(tài)和官員升降等，以告地方諸侯。唐以后，有的稱“朝報(bào)”“邸鈔”“閣鈔”“京報(bào)”等，但其作為統(tǒng)治階級宣達(dá)意旨、通報(bào)輿情，以維護(hù)秩序、鞏固政權(quán)的性質(zhì)沒有改變。清末，為順應(yīng)時勢、施行新政，清政府憲政編查館創(chuàng)辦政府官報(bào)，以《北洋官報(bào)》和《湖北官報(bào)》為代表的地方官報(bào)如雨后春筍般涌現(xiàn)。這些官報(bào)的出現(xiàn)，“始大變歷代朝報(bào)之面目”[1]1。

辛亥革命以后，政府公報(bào)開始盛行。南京國民臨時政府發(fā)行《臨時政府公報(bào)》，北洋政府刊發(fā)《政府公報(bào)》，國民政府刊布《國民政府公報(bào)》，中央各院、部也發(fā)行公報(bào)，如《行政院公報(bào)》《立法院公報(bào)》《司法公報(bào)》《經(jīng)濟(jì)部公報(bào)》《交通公報(bào)》《外交部公報(bào)》等等。這一時期，由于事務(wù)日繁，時勢要求，創(chuàng)辦的公報(bào)種類繁多，不勝枚舉，其內(nèi)容和形式，漸趨現(xiàn)代化。

表1 南京國民政府時期省政府公報(bào)創(chuàng)刊情況一覽表

資料來源：南京國民政府時期各省政府公報(bào)；南京大學(xué)圖書館編：《南京大學(xué)圖書館館藏中文報(bào)刊目錄》，1989年版；王檜林、朱漢國主編：《中國報(bào)刊辭典(1815-1949)》，書海出版社1992年版；張憲文：《中國現(xiàn)代史史料學(xué)》，山東人民出版社1985年版；陳榮華、閻中恒、何友良編：《中國革命史手冊》，華中師范大學(xué)出版社1986年版。

“先有組織完備之政府,斯有組織完備之公報(bào)”[1]1。隨著1927年4月南京國民政府的建立，一套比較完整的近代化國家統(tǒng)治機(jī)器開始出現(xiàn)。各省遵照國民黨的政策，改組省政府，以處理省內(nèi)政務(wù)與各種事務(wù)。隨后，各省政府奉行中央規(guī)制,先后發(fā)行《省政府公報(bào)》，一省之內(nèi)，各廳局亦有公報(bào)。比如，1927年8月，福建省政府創(chuàng)辦《福建省政府公報(bào)》，由福建省政府秘書處第三科編輯，每七日出版一次，每本定價二角，其內(nèi)容包括法規(guī)、訓(xùn)令、委令、電文、公函、布告、會議錄、附錄等，并單獨(dú)設(shè)置欄目刊載《國民政府任命福建省政府各委員及各廳廳長令》《福建省政府宣言》等重要文件。10月，《江西省政府公報(bào)》創(chuàng)刊，由江西省政府秘書處印行，旬刊，每冊定價大洋三角。創(chuàng)辦伊始，就制定了《江西省政府公報(bào)暫行簡章》和《江西省政府公報(bào)編輯委員會辦事細(xì)則》。其中規(guī)定《公報(bào)》登載的內(nèi)容包括六個欄目：法規(guī)、命令、議決案、文電、特載、雜錄。法規(guī)命令分為中央和本省兩種，中央法律命令選擇比較重要或與本省有關(guān)的，特載發(fā)布宣言和政治報(bào)告等。1928年8月，河北省政府創(chuàng)刊《河北省政府公報(bào)》，河北省政府秘書處第四科公報(bào)股負(fù)責(zé)編輯，其章程規(guī)定：“本公報(bào)為本省公布法令、宣傳黨義及記載各項(xiàng)行政事務(wù)之刊物”[2]，并刊登啟事，稱“發(fā)行伊始，略具規(guī)模，同人等當(dāng)本經(jīng)驗(yàn)之所及，逐漸改良，力求完善，海內(nèi)同志隨時指正，實(shí)所歡迎”[3]。公報(bào)體例略分為會議紀(jì)錄、法規(guī)、公電、訓(xùn)令、咨文、公函、通告，并在首要位置詳細(xì)刊載《本省政府成立記》。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1927年至1949年，各地創(chuàng)辦的省政府公報(bào)共有28種(詳見表1)。

各省為何創(chuàng)刊政府公報(bào)，或者說公報(bào)創(chuàng)辦的目的和意義是什么，從各省公報(bào)的發(fā)刊詞、創(chuàng)刊章程及欄目內(nèi)容中可以一見端倪。比如江蘇省政府公報(bào)的《創(chuàng)刊辭》清楚詳細(xì)地表述道：“基于行政機(jī)關(guān)與民眾合作之精神，及民眾對行政機(jī)關(guān)協(xié)助之意志，務(wù)使情感流通，設(shè)施愜洽，凡有興作，期為民眾之所瞭然，俾不至有所隔閡，是以有省政府公報(bào)之設(shè)。公報(bào)者，自狹義言：乃行政機(jī)關(guān)下之命令法律文告以及其他含有法律性質(zhì)之文字，為人民所未及周知，而又須使人民周知者，一一取而載之，以公諸人民，俾人民知所遵從之出版物也。……今日省之組織與昔異，區(qū)分行政之事務(wù)，若民政、財(cái)政、軍事、建設(shè)、農(nóng)工、教育、司法諸項(xiàng)，各設(shè)機(jī)關(guān)，互相競進(jìn)，而以省政府總其樞紐。……各項(xiàng)行政，所須于上級機(jī)關(guān)之督責(zé)與指導(dǎo)者，為力較多，故法令章制之發(fā)布亦較繁，得公報(bào)隨時刊行之，征特行政人員，知所從違，抑使窮戶編氓，無乖舉措”[4]。從以上論述可以看出，省政府公報(bào)至少具有三大功用：公布法規(guī)，使國民藉資遵守；傳遞政令，使各機(jī)關(guān)及工作人員有序地開展工作；公開政務(wù)，讓民眾了解政府施政方針。其基本代表了各省設(shè)立政府公報(bào)的初衷與立場。

2 省政府公報(bào)的改良

各省政府公報(bào)，自1927年后陸續(xù)創(chuàng)刊，至1949年前后停刊，有二十余年的發(fā)展歷史。期間，各地或遵照政策，或因應(yīng)時勢，或著眼公報(bào)自身價值，對政府公報(bào)有過兩次大的調(diào)整與改良。

2.1 1934～1936年公報(bào)的改進(jìn)

為推進(jìn)地方政務(wù)，統(tǒng)一省府意志，提高行政效率，1934年7月和1936年10月，國民政府先后發(fā)布《省政府合署辦公辦法大綱》(國民政府軍事委員會委員長南昌行營頒布)和《省政府合署辦公暫行規(guī)程》(行政院修正頒布)，公報(bào)作為政府機(jī)關(guān)的重要文書，被列入這次合署辦公的一項(xiàng)重點(diǎn)改革。大綱規(guī)定，省府秘書處專設(shè)公報(bào)室，置編譯及印鑄專員若干，統(tǒng)一辦理“各機(jī)關(guān)發(fā)行之定期或不定期刊物，……一切法令，尤應(yīng)逐日依公報(bào)公布，以節(jié)繕寫遞寄之煩勞”[5]。暫行規(guī)程要求省府秘書處設(shè)置編譯室，負(fù)責(zé)編譯公報(bào)及其他刊物。江西、安徽、福建、湖北、河南等作為先行實(shí)施合署辦公的省份，率先對省政府公報(bào)的編印進(jìn)行了革新。1934年9月，江西省府秘書處設(shè)置公報(bào)室，負(fù)責(zé)辦理府廳公報(bào)統(tǒng)一之后的編輯與發(fā)行事宜，所有各廳單獨(dú)發(fā)行的公報(bào)一律停刊，省府及各廳應(yīng)登公報(bào)文件，匯集在省府公報(bào)發(fā)表，一切法令規(guī)章，也隨時在公報(bào)公布，不另行文。《江西省政府公報(bào)》從1934年10月1日起開始實(shí)行新規(guī)，刊期改為日刊，除星期日及節(jié)假日外，每天編印一號。公報(bào)材料，由省政府各機(jī)關(guān)指定負(fù)責(zé)人員，在其本機(jī)關(guān)文卷中每天選取，于每天下午一點(diǎn)以前送交秘書處公報(bào)室匯編，下午三點(diǎn)以前交省政府秘書長核定刊印，第二天凌晨出版。公報(bào)版式為十六開報(bào)紙，每期不限定頁數(shù)，其印刷由秘書處庶務(wù)股招商承印，并由公報(bào)室派員每天赴印刷所校對。分派各處的公報(bào)，一律停收報(bào)費(fèi)，僅酌收郵費(fèi)。

1936年后，合署辦公在全國全面鋪開，各地對省府公報(bào)的調(diào)整也如火如荼地進(jìn)行，“故自合署后，不唯政令均歸于一致，即刊物之措理，亦收一貫之效”[6]2。如1937年1月，山西省將公報(bào)統(tǒng)一印行，易名為《山西省政公報(bào)》，內(nèi)容分圖畫、法規(guī)、命令等十四大類，并增列軍事、司法、經(jīng)濟(jì)等欄目，按周編輯刊印，免除了原先各種公報(bào)各樹一幟、內(nèi)容重復(fù)的缺憾，使“整個山西之政治，了如指掌”[7]。

2.2 1937～1945年公報(bào)的調(diào)整

“文書因時論事，因事課功，因功考成”[8]。文書須隨政治環(huán)境和時勢境況的變化而變化，作為代表政府喉舌之一的政府公報(bào)，也不例外。1937～1945年，抗日戰(zhàn)爭時期，戎馬倉皇，政府輾轉(zhuǎn)遷移，各省想方設(shè)法對公報(bào)進(jìn)行調(diào)整與設(shè)計(jì)，以適應(yīng)戰(zhàn)時變化，繼續(xù)發(fā)揮其宣達(dá)政令的功用與權(quán)威。例如，1940年6月，為擔(dān)負(fù)起戰(zhàn)時公報(bào)的使命，廣東省開始著手改刊政府公報(bào)，其改刊原則是在內(nèi)容方面力求豐富，在發(fā)行方面力求普遍。其首先確立了選登公報(bào)的五個取材標(biāo)準(zhǔn)：無機(jī)密性者；無時間性者；有普遍性者；凡政令刊登公報(bào)與行文有同等效力者，則應(yīng)登公報(bào)不另行文；凡政令既有普遍性同時亦須向有關(guān)部門行文者，則除行文外并登公報(bào)[9]。其刊載內(nèi)容增加了世界大事日記，包括本省、國內(nèi)、國外三部分，每天記載，借以充實(shí)各級公務(wù)人員對時事的了解與認(rèn)識。同時將有普遍性的例行公牘，編成不另行文一覽表，以節(jié)省人力和物力。為增加公報(bào)的時效性、普遍性和本身價值，刊期由半月刊改為日刊，公報(bào)從編輯、送印、校對，到出版、分發(fā)，僅用三天時間，每期2萬字，每期刊印的數(shù)量由1 300份變?yōu)? 000份，發(fā)行范圍由省各廳、處、會、局和縣政府，擴(kuò)展到各中小學(xué)，各縣稅務(wù)局、分金庫、會計(jì)室，以至最低層政治單位的各縣區(qū)署和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。

3 省政府公報(bào)的編輯與內(nèi)容

通過對省政府公報(bào)的歷史考析，可以看出：省政府公報(bào)是當(dāng)時一省的核心政治刊物，其編輯流程嚴(yán)格規(guī)范，刊載內(nèi)容涉及當(dāng)時政府治理的各個方面，反映了當(dāng)時各省的歷史進(jìn)程，具有重要的史料價值。

3.1 編輯發(fā)行

“公報(bào)為一省政治刊物之中樞，早令審慎從事”[6]2，其對編輯人員組成和工作程序有嚴(yán)格明晰的規(guī)定。《省政府公報(bào)》一般由省政府秘書處負(fù)責(zé)編印發(fā)行，設(shè)總編輯或編輯主任一人，分編輯或編委會委員若干。總編輯由主管的行政長官指派，對編輯各項(xiàng)事務(wù)負(fù)總責(zé)，比如總核編登公報(bào)的全部文稿，匯編各分編編完的各類文稿及目錄，擬定編輯體例程序和排印字幅格式，商定公報(bào)的派送贈售或交換，籌劃公報(bào)的改良與推廣，辦理公報(bào)的內(nèi)外交際事項(xiàng)，主持召開編委會會議等等。分編輯由省政府秘書處遴選或省政府各廳派員組成，對各自職責(zé)內(nèi)的應(yīng)辦事項(xiàng)負(fù)責(zé)，包括對應(yīng)編各類文稿的收受檢查與整理保管工作，對所編各類文稿的分類排序與編號訂頁工作，對所編各類文件的修文正字與刪繁補(bǔ)漏工作，等等。公報(bào)材料，由省政府各機(jī)關(guān)派專員廣羅搜集。各機(jī)關(guān)送登公報(bào)的文稿，由各機(jī)關(guān)主稿人員認(rèn)真審慎，經(jīng)呈送各級主管長官審核，加蓋該機(jī)關(guān)的印鈐、戳記或長官圖章，方發(fā)生送登效力。其發(fā)行基本上是官署派銷或分送，省政府所屬各機(jī)關(guān)及各市縣政府暨其所屬機(jī)關(guān)均有訂購公報(bào)的義務(wù)，按時繳納報(bào)費(fèi)或郵費(fèi)，收到公報(bào)后按要求匯訂成冊，列入檔案，妥慎保存。公報(bào)所登不另行文的文件，以刊載之日起或到達(dá)所屬各機(jī)關(guān)之日起即發(fā)生行政效力，“各官署奉到公報(bào),即負(fù)奉行遵守之責(zé)任”[1]2。

3.2 編制體例

《省政府公報(bào)》編排欄目涉及當(dāng)時政府治理的各個方面，輯選內(nèi)容主要是各省政府及其組成機(jī)構(gòu)在從事行政活動中所形成的各種文件和各類文書，其體例大略可類分為13項(xiàng)：(一)圖畫，主要是省內(nèi)重要人物、特色建筑及各項(xiàng)集會典禮的照片或圖片。所謂重要人物一般即是各省政府主席及各廳主要負(fù)責(zé)人，有時還會在照片上方或下方冠以文字說明“某某主席玉照”。(二)法規(guī)，包括中央以及地方的各種法律、條例、章程、規(guī)則等。(三)命令，與本省有關(guān)的中央命令，關(guān)乎省政府施政方針的各種公布令、任免令、嘉獎令及懲戒令等。(四)公牘，指省政府及民政廳、財(cái)政廳、教育廳、建設(shè)廳、保安處、衛(wèi)生處、社會處等各廳處發(fā)布的訓(xùn)令、指令、批示等，以及與各機(jī)關(guān)團(tuán)體往來之呈文、咨文、函電等。(五)公告，包括布告、通告、通知、啟事及有公告性質(zhì)的文件。(六)會議紀(jì)錄，主要包括省政府委員會及其他有關(guān)省政的重要會議紀(jì)要。(七)訴愿，與行政訴愿相關(guān)的文件。(八)調(diào)查，專案調(diào)查事件及普通調(diào)查表冊等。(九)統(tǒng)計(jì)，一切統(tǒng)計(jì)圖表等。(十)報(bào)告，包括建設(shè)報(bào)告、視察報(bào)告及其他政務(wù)的工作概況報(bào)告等。(十一)政聞輯要或大事記，登載國際、國內(nèi)和省內(nèi)發(fā)生的重要事件，以供施政參考，開闊公務(wù)人員視野。(十二)特載或?qū)］d，重要的訓(xùn)話、講演及編譯、撰著等。(十三)附錄或雜錄，內(nèi)容龐雜，凡不屬于以上各類文件，均可刊登此欄。

3.3 內(nèi)容概要

《省政府公報(bào)》從各個方面展現(xiàn)了1927年至1949年各省波瀾曲折的歷史進(jìn)程和激蕩紛雜的時代風(fēng)貌，是民國時期重要的檔案資料。比如在政治上，公報(bào)登載了當(dāng)時制定的各項(xiàng)政制法令、行政規(guī)程及辦事規(guī)則，發(fā)布了國民黨黨團(tuán)活動、司法安保、吏治政務(wù)、調(diào)令任免、人事獎懲等黨政信息，記載了抗日戰(zhàn)爭時期行政制度的調(diào)整、社會政策的變化與兵役制度的改變，載有針對中國共產(chǎn)黨的“剿匪”措施及訓(xùn)令、為“消滅共產(chǎn)黨”的各種舉措及命令布告，等等，從整體上呈現(xiàn)了當(dāng)時各地政治演變的紛繁現(xiàn)象及復(fù)雜歷程。在經(jīng)濟(jì)上，公報(bào)刊登了大量關(guān)于預(yù)算、收支、財(cái)稅、物價、銀行、債券、金融、信貸、田賦、房產(chǎn)等財(cái)政信息，關(guān)于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、瓷業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)貿(mào)易等實(shí)業(yè)信息，關(guān)于農(nóng)田、水利、電力、郵政、鐵路、公路、機(jī)場、橋梁等建設(shè)信息，等等，從各個角度揭示了當(dāng)時各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。在社會文化教育等方面，公報(bào)刊載了關(guān)于人口戶籍、興利除弊、禁煙禁毒、賑災(zāi)救災(zāi)、撫恤救濟(jì)、公益事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、失業(yè)問題、房屋土地糾紛等社會民政信息，關(guān)于古物古跡的調(diào)查保管、文化設(shè)施建設(shè)、廣播事業(yè)、娛樂活動、體育運(yùn)動開展等文化信息，關(guān)于教育發(fā)展政策、教育經(jīng)費(fèi)管理、各級教育發(fā)展情況等教育信息，等等，從不同方面展示了當(dāng)時各地社會演變軌跡和文化教育發(fā)展概況。