宜人街道設計與管控要求編制探索
——以《昆明城市街道設計導則》為例

王 悅，姜 洋,2，楊麗輝

(1.宇恒可持續交通研究中心，北京 100004；2.北京數城未來科技有限公司，北京 100004；3.昆明市城市交通研究所，云南 昆明 650011)

0 引言

一個優質的城市環境品質，能幫助城市捕捉到更多的發展機會，獲取更豐富的資源，吸引更多的經濟增長要素，爭取有利的競爭優勢，提升城市競爭力。道路和交通設施是城市公共空間和基礎設施的重要組成部分，一般占城市建設用地面積的15%～25%。根據聯合國人居署的研究，一個宜人的城市應當有50%的公共空間(含圖書館、體育場館、影劇院等市民活動場所)[1]，而其中城市道路所占比例高達1/3～1/2。因此，充分利用街道空間，挖掘其交通功能以外的社會功能和人文功能，打造高品質的城市公共空間，進而促進城市低碳、綠色和可持續發展，已成為越來越多城市管理者、規劃設計人員和普通街道使用者的共識。

近年來，全世界范圍內掀起了編制街道設計導則的風潮。美國紐約市于2009年出臺《街道設計手冊》并在2016年進行更新，受到廣泛關注。西雅圖(2005)、洛杉磯(2008、2011)、舊金山(2010)等美國城市也出臺了各自的街道設計導則[2-4]。歐洲大部分國家都有城市編制街道設計導則，其中最著名的倫敦《街道手冊》(Manual for Streets)，強調街道不僅是交通廊道，還必須是人們愿意生活和停留的場所[5]。在亞洲，阿聯酋首都阿布扎比(2010)、印度首都新德里(2009)等城市的街道或步行、自行車交通設計導則均在業內產生廣泛影響[6-7]。日本于2009年發布《土地、基礎設施、交通和旅游白皮書》，提出促進步行和自行車優先街道的建設，包括重點在學校周邊構建步行優先空間，以及在全國設立98 個自行車環境示范區[8]。

過去20年是中國機動化大發展的時期，城市交通決策的話語權被以小汽車為主的機動車交通所主導。人們普遍認為道路就是要滿足小汽車的快速通行，卻忽略了城市為人服務的基本價值。2013年，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發〔2013〕36號)印發，明確要求城市切實轉變過度依賴小汽車出行的交通發展模式。2016年，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》 (中發〔2016〕6 號)中提出樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。2017年，習近平總書記提出“城市管理要像繡花一樣精細”。在上述宏觀政策背景下，北京市發布《城市道路空間規劃設計規范》(DB11/1116—2014)，提出統籌規劃設計道路空間，將道路空間分配向步行和自行車交通傾斜。《上海市街道設計導則》重點對街道空間內與人的活動相關的要素進行設計引導，提出從主要重視機動車通行向全面關注人的交流和生活方式轉變，從道路紅線管控向街道空間管控轉變，從工程性設計向整體空間環境設計轉變，從強調交通功能向促進城市街區發展轉變。《深圳市道路設計指引(試行)》更加注重道路細部設計、材料選型和工程做法，以對街道建設實施給予直接指導。

昆明市因其悠久的歷史和依山傍水的自然資源，街道尺度宜人、形態豐富。緊湊的城市結構和宜人氣候賦予了昆明市民良好的綠色出行傳統。昆明市是全國第一批公交都市示范城市和住房城鄉建設部首批步行和自行車交通示范城市。以“窄馬路，密路網”著稱的呈貢低碳城市示范區為首批國家級綠色生態示范城區。盡管如此，昆明的街道空間與環境品質仍然面臨諸多挑戰。另外，昆明城市特色鮮明，但至今仍缺乏適應本地道路實際情況的指導文件，相關技術規定基本沿用國家標準。基于此，2017年初昆明市委、市政府啟動《昆明城市街道設計導則》(以下簡稱《導則》)編制工作，旨在堅定昆明市從“以車為本”回歸到“以人為本”的發展理念，為街道新建和改擴建工作建立長效統一的高標準。

1 《導則》編制的基本問題

1.1 目標定位

1.1.1 厘清街道功能

昆明市街道是本地公共生活的主要空間載體，是居民使用頻率最高的公共空間，不僅南屏街、翠湖路等兼具特殊功能的商業或景觀街道是城市標志性的目的地，錢局街、吳井路等居民日常使用的街巷中也時刻發生著鄰里交往、散步休憩、零散買賣、社區議事等市民生活。因此街道同公園廣場一樣，需要符合公共生活需求的環境品質和服務設施。

其次，昆明市街道還串聯公園、廣場、商業中心、圖書館、劇院和公共汽車站等公共設施，直接影響這些公共設施的可達性、使用效率和服務質量。當更多的人被吸引到城市街道上時，步行和逗留的人數顯著增加，不僅可以提升城市的安全性，而且能夠促進公共空間中社會活動和經濟活動的增長。隨之而來的是更多優質公共空間有序或自發的產生，從而吸引更多的人來到城市公共空間，進一步支持多樣活躍的城市生活。

再次，昆明市街道也是城市形象的重要載體，街道風貌直觀地體現城市精神和城市底蘊。昆明究竟是南屏街、金碧路的繁華商埠，還是翠湖路、滇池路的山水田園？不同的街道反映著城市某一層面或某一時期的性格。保護街道的文脈傳承，使街道成為昆明市豐富歷史文化底蘊和山水景觀情懷的物化呈現，對昆明市在世界城市之林彰顯自己的風采與個性有著重要的作用。

1.1.2 完整街道元素

要想形成良好的街道氛圍、強調街道的場所感，必須對紅線以內的道路空間、地塊退線范圍及沿街界面有一個整體的塑造和控制。傳統的道路設計以紅線作為設計范圍。紅線以外至道路兩側建筑界面之間的空間長期以來屬于被忽視的區域，往往存在不同高程、不同鋪裝、不同綠化、不同街道設施等現象。另一方面，由于沒有統一規劃設計，建筑至道路之間的空間功能定位模糊，很多臨街商鋪前面的空間都被用作停車、活動商販、商戶廣告等用途，影響行人通行和城市景觀。近年來，完整街道的概念被業界廣泛接受，應將街道設計的范圍擴大至道路兩側建筑界面(含圍墻欄桿)之間，對街道空間資源進行統一規劃和分配(見圖1)。

1.1.3 多元目標讀者

《導則》究竟應該定位為一本為專業人員工作輔助的工具書，還是向社會宣傳推廣以人為本街道理念的科普讀物，會直接影響編制思路與體例。因為一個城市編制一本技術導則的機會難得，因此團隊在編制之初明確了《導則》讀者應當兼顧決策者、規劃設計人員、市民：《導則》應以尋求理念認同為出發點，重點針對道路規劃設計及工程技術人員實操使用，同時兼具宣傳教育作用。

1.2 體例選定

目標讀者關注點的差異會導致《導則》最終呈現出不同的風格，在框架體例、圖文比例、語言風格等多方面不一而同。其中最重要也是最初需要確定的是框架體例。通過對比多本影響力較大、內容較完善的街道設計導則，主題框架主要分為兩種：1)以目標為導向組織導則條文；2)以街道元素為導向組織導則條文(見表1)。前者會先設立若干希望街道能夠達到的具體可感知的目標，如安全、便捷、舒適、綠色等，再將要達到此目標需要遵循的策略、條件和要求以條文的形式羅列于每個目標之下。后者則以街道上的元素為綱，如通行空間、隔離形式、街道設施、綠化景觀、照明、指示標識等，以條文的形式羅列相應元素的空間、位置、選型需要滿足的基本原則和條件。

總而言之，以目標為導向比較適合對相關理念較為陌生的城市，作為精細化管理第一步的政府報告或文件推出，以期將籠統的理念拆解至道路設計和管理時具體的價值取向；而以元素為導向比較適合已經過一輪或多輪相關宣傳的城市，在業內甚至市民中已建立了理念層面的共識，更加需要一個政策性文件來指導日常工作時遇到的具體而微的復雜情況與技術細節。

依據編制之初確定的多元目標讀者原則，《導則》最終確定以目標框架為主，首先解決理念認同的問題，在結合昆明市街道的特色、發展階段與突出挑戰后，提出“安全有序、便捷宜人、文化活力、生態綠色”四大目標。此外，本著循序漸進、將一個復雜問題分解為若干簡單問題的技術思路，編制團隊提出了“目標-策略-條文”三級體系，將四個目標分解為18 條策略，諸如“保障路權、各行其道”“提升街道遮陰品質，兼顧活動與景觀需求”等，設計要點一目了然，且做到在策略層面將元素歸類編寫，以便于技術人員查找。

2 《導則》編制的主要特點

2.1 為昆明量身打造，反映本地特色

昆明是一個特色鮮明的城市，街道應當能夠凸顯、烘托城市的特色，因此本文總結了昆明與街道空間環境需求有關的六項城市特色，并分別在《導則》中予以呼應。

2.1.1 半城山水半城街

“半城山水半城街”充分概括了昆明古城街巷格局。除了“三山一水”的城市自然山水格局之外，還有圓通山、翠湖位于城市的心臟地帶，盤龍江、寶象河等若干條水道穿過城市匯入滇池。因此，《導則》明確了彰顯城市山水環境特征、以街道為媒介將山水引入城市生活的發展策略，將綠道尤其是濱水綠道的設計原則作為重點內容之一，做了較為詳盡的展開；并在街道分類中將“山水綠道”作為單獨一類道路做了專門的規定；進一步以盤龍江濱江路為例進行示范性設計。

2.1.2 歷史悠久，文化豐富

昆明是國務院公布的首批24 個國家歷史文化名城之一，擁有2 200 多年的建城史，其街道有著豐富的歷史文化積淀。其中文明街歷史街區完整地保留了昆明街道的傳統風貌，市中心的其他大部分街區雖然經歷了現代化的城市更新，但街道肌理仍植根于傳統的街道網絡，部分歷史建筑點綴其間。街道作為城市文脈的展示窗口，應當能反映昆明豐富的歷史底蘊。《導則》要求在三個層面上保護昆明的歷史風貌：保留歷史街坊格局、整體保護街道風貌、街道元素體現歷史文化特色。

2.1.3 旅游城市，游客眾多

昆明是旅游城市，游客眾多，街道服務設施十分重要。但中國城市在規劃上普遍沒有涉及街道服務設施，既有規范標準對其約束力不強；設計上缺少設置的原則和標準，使用不便；后期運營管理上沒有明確的主體，市政工程改造中極易被取消或錯置。因此應當通過《導則》明確街道服務設施的設置標準和原則，如強調完善的標識系統；推薦多種先進游客服務設施等。尤其針對昆明市存在的若干套體系的行人指路標識系統，《導則》中要求加以統籌合并。

表1 街道設計導則體例比較Tab.1 Comparison of contents for different street design guidelines

2.1.4 四季如春，悠閑生活

昆明市物華天寶，四季如春，城市中有濃厚的休閑慢生活的傳統。街頭巷尾的微型廣場綠地能為市民提供日常生活所需的活動場地。因此，《導則》中提出活動場地的布局、規模要求以及活動、公共服務設施的設計原則等，鼓勵設置街頭微公園，提倡營造活躍的街道界面。

以退線空間活化為例，建筑退線空間作為街道與建筑之間的連接和人群較為集中的場所，其品質好壞對于街道整體品質的塑造尤為重要。然而，《昆明市城鄉規劃管理技術規定(2016 版)》要求各級城市道路的最小建筑退線距離為10～50 m，尺度較大，無法形成連續可感知的街道界面。為此，《導則》特別規定：1)建筑退線空間內不應設置機動車通道或機動車停車位；2)建筑退線空間內不宜設置為不可進入的草坪、灌木綠地空間；3)建筑退線空間不應成為建筑和人行道之間聯系的障礙。此外，針對不同尺度的退線空間，鼓勵靈活布置休憩社交場所、可移動式售販亭、商業外擺、集裝箱式商鋪、廣場舞場地、運動場地、兒童游樂場地、小型綠地公園和社區廣場，通過植入有效功能以活化街道氛圍(見圖2)。

2.1.5 日照強烈，光能風能資源充沛

昆明市日照強烈，風能光能資源充沛。一方面可以依托街道設施，加強對風能、太陽能等可再生能源的利用，另一方面也應當對街道遮陰給予格外關注。問卷調研結果顯示，一年中女性需要使用遮陽傘的時間長達8個月。因此，《導則》對遮陰的要求提到了較高的高度。例如：新建道路應優先考慮三幅路，形成林蔭道；不得通過砍伐行道樹增加街道空間；交叉口與地塊出入口處行道樹應連續。同時，在條文中嚴格控制交叉口與地塊出入口的尺度。

圖3 綠化覆蓋率與綠地率的直觀比較Fig.3 Ratio of greening coverage vs.ratio of green

與很多其他城市的建成區一樣，昆明市也困擾于1997年出臺的《城市道路綠化規劃與設計規范》(CJJ75—97)中25%甚至于30%的道路綠地率要求，同時也存在街道綠化過于偏重觀賞性而忽略了為人活動提供舒適性的問題。街道綠化的根本目的是為人服務，街道空間有限的情況下，提供遮陰、改善街道環境是街道綠化的重中之重。因此種植高大喬木比設置不可進入的草坪或灌木綠化更加重要(見圖3)。《導則》提出：以綠化覆蓋率替代綠地率控制街道綠化水平，鼓勵種植高大喬木取代景觀草坪與灌木。

2.1.6 亞熱帶氣候，雨季、旱季分明

昆明市屬于中國二類氣候區，年降雨量較高，城市建成環境對于地下水以及城市周邊環境的負面影響較大。目前昆明市主城區的道路面積率達10.45%，并且數字還在不斷提升。《導則》提出依托街道的綠化系統，通過多種技術手段對雨水進行有效的控制、過濾以及削峰，顯著增強城市抗洪、抗災能力，同時增強對地下水的補給。

2.2 對接實際工作中的現實挑戰，提供解決辦法

《導則》編制不僅應當重視城市本底資源特征，還要密切關注城市街道使用現階段存在的最突出挑戰和城市建設過程中的實際困難。因此，編制團隊通過實地踏勘、行人和自行車出行行為調研、問卷調查、部門座談等途徑對街道面臨的主要問題進行了分析和概括。

2.2.1 道路空間資源有限

如同許多中國城市的建成區，昆明市街道不是一套圖紙規劃出來的，而是隨著時間的推移逐漸生長。在城市人口總量大幅提高，機動車、電動自行車等交通參與者爆發式增長的20年來，城市道路空間資源的增速明顯滯后，但這并不意味著城市道路需要加速擴張。世界范圍內無數案例表明，通過道路擴張解決擁堵問題無異于飲鴆止渴。道路資源的核心問題在于道路空間分配、路權保障，其根本取決于針對交通參與者的優先級建立廣泛的共識。

《導則》經過多方的研討和論證，最終在保障路權方面提出了較高的標準。例如：各級城市道路均設置人行道、非機動車道且不得中斷；主次干路應設置機非物理隔離；將單條機動車道最小寬度從3.25～3.5 m(小客車專用路)壓縮至3.25 m；最小轉彎半徑壓縮至10 m。

此外，《導則》對空間不足時道路改擴建的保障次序予以明確。提出在道路改建時由于空間有限確實不能滿足橫斷面分區要求的，應當按照如下順序優先安排：1)公交專用車道，非機動車道，行人通行空間，一條機動車道；2)機非隔離帶，行道樹或設施帶；3)其他機動車道；4)休憩景觀帶，中間分隔帶(見圖4)。

2.2.2 新的交通方式對傳統街道秩序的沖擊

近年來，昆明市電動自行車的增長十分迅猛，2015年保有量已達111萬輛，較10年前增長4.1倍[9]。電動自行車的出現打破了街道原有的秩序，引發了許多沖突，在街道空間或規劃設計層面，需要關注的是電動自行車的路權問題，主要包括停放、通行和交叉口等候。因此，《導則》針對電動自行車的尺寸將單個自行車停車位的寬度由0.4 m 提高至0.6 m，并且針對沿街散點式停車和地鐵站、商業中心等特殊地點的集中式停車給出了較為詳盡的布設原則。通過在交叉口施劃非機動車前置等候區、左轉待轉區等手段盡可能明確電動自行車的路權(見圖5)。

2.2.3 重點片區街道品質不佳

昆明市的城市建設水平參差不齊，在城市中心區和旅游熱點地區的街道網絡尚不能統一品質，行人常常拐過一個街角就從整潔宜人的街道環境步入雜亂無章的背街小巷中。因此，《導則》強調要在城市重點片區著力改善街道網絡通達性、一個區域統一建設標準，如采用風格統一的鋪裝、公共服務設施等。

2.2.4 街道服務設施無序

在對昆明市二環以內的道路進行全面踏勘后，編制團隊發現街道上鮮少設有座椅、自行車停車，因此隨處可見市民“就地取材”或“自備干糧”坐在街頭；另一方面各類市政設施卻隨處可見，甚至打斷盲道、占滿人行道通行空間的情況也時有發生。對此，《導則》強調了市政設施集約符合設置，并以列負面清單的方式明確市政設施不得設置的區域，建議已有的不符合設置要求的市政設施應由相關部門統計核查后盡快移除。同時也建議政府加速推進線網入地、多桿合一、鋪設綜合管廊等較為復雜的市政工程。

圖4 街道空間分配的優先級Fig.4 Street space priority level

圖5 交叉口電動自行車等候區域改造Fig.5 E-bike waiting zone at the crossing

表2 各街道設施要素權責部門(不完全統計)Tab.2 Administrative offices'responsibility for various street facilities(incomplete)

表3 街道設計方案自評表(局部)Tab.3 Street design self-evaluation sheet(partial)

2.3 提出“導則+自評表+部門版”應用模式，方便部門管理

街道有許多元素，除紅線內外權屬的不同之外，街道內的各個設施要素的建設、維護也分屬不同部門(見表2)。在實際工作中，各個相關管理部門都有自己的工作手冊，但相互之間往往缺乏統一協調。甚至于同一部門日常工作所需參考的標準、條例也存在脫節或管理口徑的不統一。

此外，考慮到園林綠化、城管市政等部門專注于街道的特定元素或范圍的管理，《導則》中很多內容與其并無相關，為了確保《導則》的便于使用，編制團隊提供了適合規劃、住建、交運、交警、城管、園林等六個部門使用的《導則》精編版，僅收錄與其管理權責有關的條例，并且逐一核對了各部門日常工作慣常使用的標準和條例，有含混或矛盾的在部門精編版中予以明確，遂在篇幅上做到了大幅精簡且內容高效集約，便于日常工作查閱。

此外，遵循“避免最壞結果”的邏輯，《導則》除了條文文本之外，還設計了“街道設計方案自評表”(見表3)，提取重要的指標、要求，按元素分類，一方面便于各主管部門將《導則》中的重點內容分塊納入各自的工作管理手冊中，另一方面鼓勵由設計單位對道路方案進行自評，與報批方案一并提交，并推動將其納入城市道路建設法定審批程序，以加強《導則》的落地性。

3 結語

編制團隊在工作過程中汲取了紐約、倫敦、哥本哈根、北京、上海、深圳等國內外城市的成功案例與先進經驗，結合昆明市本地特色與實際問題，對接“城市雙修”試點項目，多次訪談相關各職能部門，力求使《導則》做到實用、好用。相較于北京、上海、深圳等一線城市，昆明城市發展階段、建設管理水平與市民意識仍存在差距。因此，無論是從編制初期確定《導則》以目標為大綱，在條文編寫時重定量、輕定性，甚至不惜一定程度上喪失了設計層面的靈活性，還是在《導則》成文后提煉自查表、部門精編版等多樣使用工具，其初衷均是力求適應昆明市的實際情況。

然而，城市發展的腳步從不停息，城市空間的面貌也在不斷變化。例如，在編寫工作伊始，昆明市還面臨缺乏自行車停車位的窘境，但隨著共享單車如雨后春筍般出現在這座城市中，政府開始在街頭巷尾施劃大量自行車停車位，市民自行車停放難問題已基本得到解決。因此，《導則》必將與時俱進、推陳出新。另一方面，《導則》良好的初衷和理念的落地實施也需要城市管理者、建設者、規劃設計人員以及廣大市民的通力合作，不可一蹴而就，也不應奢望《導則》的出臺即可解決全部問題。城市建設必將經歷一個相對漫長的過程，街道設計不應是一場階段性的戰役，而應如日常一餐一飯，持之以恒，不忘初心。