PPP項目績效評價指標體系分析

王文

（中交昆明建設發展有限公司，云南 昆明 650000）

現階段PPP模式被廣泛地運用于基礎設施領域，發展迅猛。截止到2019年3月，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中共有8838個項目入庫，累計投資額134152.41億元。PPP在快速發展的同時，PPP項目的績效評價問題越來越凸出，指標體系的也越來越被政府和社會資本被重視。

一、現狀分析

（一）研究現狀

2016 年，財政部、住建部發布《城市管網專項資金績效評價暫行辦法》[1]，地下綜合管廊績效評價指標包括資金使用和管理、政府和社會資本合作、運營維護費用保障機制、入廊收費制度、產出數量、項目效益、技術路線等七項。

白娟，蔣志國，白晶翔等[2]以PPP項目建設各階段為主線，運用問卷調查法和隸屬度分析法進行指標篩選，確定績效評價指標體系。

趙琰，王建東，陳志鵬等[3]將PPP項目績效評價劃分為項目投入、項目過程、項目產出與項目影響四個績效評價子系統，建立了針對準經營性PPP項目績效評價的指標體系。

胡華君等[4]基于KPI概念模型，通過影響因素比較，提出了項目物理特征、項目參與人、項目過程、利益相關者需求四個評價維度的績效評價系統。

紀蕾，郭樹榮，叢旭輝，劉彩霞等[5]運用OWA算子賦權法得出經營性PPP項目績效評價指標的權重，并結合云模型處理評價指標值的不確定性，構建了經營性PPP項目績效綜合評價模型。

通過以上分析，現階段PPP項目績效評價都基于傳統的績效評價方法的改進運用，績效評價結果的合理性和實用性有待事件檢驗。

（二）現階段存在問題

1、PPP項目參與方多，利益訴求不一

PPP 項目參與方多，涉及政府方、社會資本方、融資機構、運營商等，導致PPP項目績效評價不同于傳統項目。不同的參與方，利益訴求不一樣，因此在構建評價指標體系時，要客觀、全面、綜合考慮各方訴求。目前PPP項目績效評價，以政府方為主導，缺少第三方專業評級機構，實現PPP項目績效評價公開、透明。

2、評價缺少頂層設計，缺少法律法規支撐

現階段，PPP模式也成為我國基礎設施建設的主要模式，但目前PPP項目績效評價依據都是財政部、發改委等部門規章，如《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）指出，要定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據，《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42 號）明確由財政部門負責第三方績效評價制度建設和業務指導，必要時也可直接組織第三方機構開展績效評價，政府購買服務的購買主體負責承擔第三方績效評價的具體工作。各部門規章存在法規層次較低，法律效力不高，同時存在著操作性不強、難以實施等問題，導致 PPP 項目績效評價缺少頂層設計，結果不一。

3、評價方法定性為主，效果缺乏對比性

目前對PPP 項目進行績效評價時定性評價為主、定量評價為輔，導致評價結果缺乏指導性、合理性。定性評價使指標標準不明確，不利于對項目實際做出科學評價，與PPP實際不相符合。同時對于評價指標權重的確定也是績效評價體系構建中的難點，關乎評價結果的科學、合理性。常用的績效評價指標權重方法主要包括：德爾菲法、層次分析法、判斷矩陣法等，但PPP項目績效評價是全壽命周期評價，權重將隨著項目階段性變化，導致評價效果缺乏對比性。

4、評價維度相對單一，重點不明顯

PPP項目有建設期和運營期，運營期時間長，不同運營階段，績效評價的重點應該有所不同，突出績效評價的導向作用，科學衡量項目產出和效果。目前PPP 項目績效評價，績效評價指標體系應用于全壽命周期，評價維度單一沒有根據項目的進展狀況，不斷調整和完善項目績效評價體系，導致目前績效評價體系不全面，缺乏側重點。

綜上所述，當前對于PPP項目績效評價指標體系研究缺少系統性，大都沿有傳統的績效評價指標方法，缺少針對性，導致評價結果不全面。因此，現階段迫切需要一套針對PPP 項目的績效評價體系，推進PPP項目健康持續發展。

二、指標體系構建原則

（一）系統性與全面性原則

PPP 項目評價指標具有多層次，影響因素多的特點，涉及政府方、社會資本方、使用方，同時影響因素涵蓋經濟、社會、環境等各方面，評價指標的選取不僅要考慮項目本身的功能，也要兼顧全面性。

（二）可量化原則

指標選取的目的是給出PPP項目績效評價量化的結果。因此在指標的選取過程中要保證所選取的指標切實可行，盡量保證評價指標的客觀性，評價指標應選取能夠量化的指標，如有定性指標，也要將定性指標定量化。

（三）針對性、階段性原則

不同的PPP 項目由于自身特點和商務條件不同，在績效評價指標設置時需要有針對性。PPP項目有建設期和運營期，在不同時期，選取的指標的側重點不用，要有階段性。

三、PPP項目績效評價指標構建

PPP 項目的主要目的是提高政府資金的效率和項目的運營效率。對PPP 項目的績效評價既要考慮滿足公眾的服務需求，同時應滿足社會資本的盈利需求。這就決定PPP 項目的績效評價指標體系既要體現項目層面的經濟效益，又要滿足服務層面的公眾需求。PPP項目績效評價指標是考量項目績效目標實現程度的考核工具，指標體系的設計應以能夠引導實現PPP項目目標，經過篩選出來的績效評價指標能真實體現，充分反映項目的績效評價的導向作用，突出績效評價目標的現階段實際完成情況及政策的引領作用，以便能夠有效引導PPP項目全壽命周期順利實施。

PPP項目績效評價為全生命周期，評價的目的是實現全生命周期內價值最大化。因此，在PPP項目建設階段，績效評價目的是在合同要求范圍內，項目安全保質投入運營，績效評價指標從質量、安全、合規性等方面選取。在運營期內，績效評價目的是為提高項目運營使用效率，為社會公共提供良好的服務，績效評價指標從管理運營水平，使用體驗，經濟和社會效益等維度選取。在此分析基礎上，采用層次分析法，利用其定性與定量相結合的特點，實現構建PPP 項目的績效評價指標體系，指標如表1所示。

表1.PPP項目指標體系

合理利潤 社會資本方合理的資金回報運營階段公共服務滿意度 社會公眾日常使用的滿意度情況社會貢獻度 運營期間是否對居民收入的改善及就業機會的增加做出貢獻

四、結論

績效評價作為PPP模式的重要環節，對促進PPP 項目的健康發展具有重要的意義。本文在PPP 項目特點的基礎上，以系統性與全面性、可量化行及針對性和階段性為原則，基于層次分析法，構建PPP 項目績效評價指標體系，為PPP 項目績效評價工作及研究提供一定參考。