《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的理解和建議

文/韓光耀

編者按：前不久，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部首次共同出臺(tái)指導(dǎo)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的政策文件——《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)全過(guò)程咨詢具有重大和明確的指導(dǎo)意義和作用。本期我們聚焦這一政策，邀請(qǐng)多位業(yè)內(nèi)專家對(duì)該意見(jiàn)進(jìn)行了分析和解讀，以期拋磚引玉，激發(fā)全行業(yè)的深入探索和實(shí)踐。

2019年3月，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)。本文為筆者對(duì)文件的理解和建議，供行業(yè)同仁交流探討。

一、《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)背景

2017年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）在“完善工程建設(shè)組織模式”中提出“培育全過(guò)程工程咨詢”，并鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等

企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢。同年2月和5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱住建部）相繼在《住建部市場(chǎng)監(jiān)管司2017年工作的重點(diǎn)》《住建部關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》《工程勘察設(shè)計(jì)行業(yè)“十三五”規(guī)劃》中提出“推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)”“積極培育全過(guò)程工程咨詢企業(yè)，鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程工程咨詢服務(wù)”“推進(jìn)工程建設(shè)全過(guò)程建筑師負(fù)責(zé)制”等舉措。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）在當(dāng)年11月推出《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，進(jìn)一步明確了“全過(guò)程工程咨詢”的服務(wù)范圍。2018年11月，發(fā)改委聯(lián)合住建部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿），經(jīng)過(guò)4個(gè)月的意見(jiàn)反饋和完善，最終出臺(tái)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，以進(jìn)一步完善工程建設(shè)組織模式，提高投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。

二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》的作用

1.《指導(dǎo)意見(jiàn)》的引領(lǐng)作用：明確了“全過(guò)程”的概念，統(tǒng)一了市場(chǎng)認(rèn)識(shí)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了全過(guò)程工程咨詢的范圍，即：遵循項(xiàng)目周期規(guī)律和建設(shè)程序的客觀要求，在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段，提供投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過(guò)程咨詢；同時(shí)也明確了咨詢單位可根據(jù)市場(chǎng)需求，從投資決策、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目全生命周期角度，開(kāi)展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合。另外，鼓勵(lì)和支持咨詢單位創(chuàng)新全過(guò)程工程咨詢服務(wù)模式，為投資者或建設(shè)單位提供多樣化的服務(wù)。引領(lǐng)和統(tǒng)一了市場(chǎng)對(duì)“全過(guò)程”“全過(guò)程工程咨詢服務(wù)模式”的認(rèn)識(shí)。

2.《指導(dǎo)意見(jiàn)》的促進(jìn)作用：明確了開(kāi)展“全過(guò)程”的要求，規(guī)范了市場(chǎng)行為

《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了全過(guò)程工程咨詢?cè)S多方面要求，如牽頭單位和聯(lián)合體各方的認(rèn)定與責(zé)任、綜合咨詢項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的要求、可行性研究與專項(xiàng)咨詢的關(guān)系、政府投資項(xiàng)目的優(yōu)先開(kāi)展、全過(guò)程工程咨詢單位的選擇方式，以及全過(guò)程咨詢單位應(yīng)當(dāng)以工程質(zhì)量和安全為前提，幫助建設(shè)單位提高建設(shè)效率、節(jié)約建設(shè)資金等，促進(jìn)和規(guī)范了全過(guò)程工程咨詢的市場(chǎng)行為。

3.《指導(dǎo)意見(jiàn)》的保障作用：明確了開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢的環(huán)境，保障市場(chǎng)健康發(fā)展

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了具體的優(yōu)化全過(guò)程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境措施和保障措施，如標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)、合同示范文本的制定、各部門領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任、發(fā)揮協(xié)會(huì)作用等，為全過(guò)程工程咨詢的推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展指明了健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境要求。

4.《指導(dǎo)意見(jiàn)》的指導(dǎo)作用：明確了要打破壁壘，鼓勵(lì)國(guó)際交流，促進(jìn)工程咨詢的高質(zhì)量發(fā)展

《指導(dǎo)意見(jiàn)》不僅提出了要打破行業(yè)壁壘和部門壟斷，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，加快咨詢服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程。而且還鼓勵(lì)打破國(guó)際壁壘，鼓勵(lì)咨詢單位與國(guó)際著名的工程顧問(wèn)公司開(kāi)展多種形式的合作，提高業(yè)務(wù)水平，提升咨詢單位的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。回歸國(guó)際公認(rèn)的項(xiàng)目管理本源，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)工程咨詢企業(yè)能夠提供高質(zhì)量的咨詢服務(wù)。

三、《指導(dǎo)意見(jiàn)》主要內(nèi)容的理解和建議

1.明確了“全過(guò)程工程咨詢”組織模式下的兩階段咨詢

《指導(dǎo)意見(jiàn)》遵循項(xiàng)目周期規(guī)律和建設(shè)程序的客觀要求，針對(duì)項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段明確了：“全過(guò)程工程咨詢=投資決策綜合性咨詢+工程建設(shè)全過(guò)程咨詢”。解決了行業(yè)對(duì)于“全過(guò)程”不同理解的爭(zhēng)議。

全過(guò)程工程咨詢作為一種組織模式，是國(guó)際上公認(rèn)的工程項(xiàng)目管理模式的眾多組織模式中的一種新的組織模式。作為一種新的組織模式，需要研究探討該組織的外部架構(gòu)和該組織在自身企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)的工程咨詢公司內(nèi)部的組織進(jìn)行變革、流程需要再造。筆者認(rèn)為，這是開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢首要解決的課題之一。實(shí)踐中，要避免出現(xiàn)原來(lái)一個(gè)項(xiàng)目由前期咨詢、造價(jià)、采購(gòu)、監(jiān)理等若干家各自獨(dú)立的企業(yè)分別承擔(dān)其業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)變成由一家企業(yè)（或聯(lián)合體）內(nèi)部的前期咨詢、造價(jià)、采購(gòu)、監(jiān)理等若干個(gè)獨(dú)立的部門來(lái)分別承擔(dān)其業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)單疊加并不會(huì)給工程項(xiàng)目的建設(shè)管理帶來(lái)效益的提升，需要打破原有的組織邊界，建立新的綜合型的組織，如“嵌套迭代式”“協(xié)同式”“柔性組織”等（此內(nèi)容不在此展開(kāi)），相應(yīng)地進(jìn)行管理流程的再造。

2.規(guī)范投資決策綜合性咨詢服務(wù)方式

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了投資決策綜合性咨詢服務(wù)可由工程咨詢單位采取市場(chǎng)合作、委托專業(yè)服務(wù)等方式牽頭提供，或由其會(huì)同具備相應(yīng)資格的服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合提供。可行性研究是項(xiàng)目投資決策重要的科學(xué)依據(jù)，尤其對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言更是前期決策的重中之重。以往，可行性研究與其他專業(yè)咨詢關(guān)系比較松散，前后次序不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致可行性研究結(jié)論與其他專業(yè)咨詢結(jié)論沖突。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)范了圍繞可行性研究工作的綜合性咨詢服務(wù)方式，有利于可行性研究發(fā)揮真正的價(jià)值。值得注意的是，近期出臺(tái)的《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）未具體明確可行性研究審批的改革措施，建議結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》能夠進(jìn)一步推出相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

3.明確兩階段咨詢單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的要求

《指導(dǎo)意見(jiàn)》分別對(duì)投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過(guò)程咨詢的咨詢單位資格和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要求做了規(guī)定，成功地解決了以往業(yè)界對(duì)咨詢單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人資格的分歧問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于先前的“建筑師負(fù)責(zé)制”做了明確指導(dǎo)，即“設(shè)計(jì)單位在民用建筑中實(shí)施全過(guò)程咨詢的，要充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用”，而并非強(qiáng)制執(zhí)行“建筑師負(fù)責(zé)制”，這有利于全過(guò)程工程咨詢組織模式的創(chuàng)新、業(yè)務(wù)的開(kāi)展和綜合性咨詢?nèi)藛T的培養(yǎng)。

4.鼓勵(lì)多種形式全過(guò)程工程咨詢服務(wù)模式

《指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)咨詢單位根據(jù)市場(chǎng)需求，從投資決策、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目全生命周期角度，開(kāi)展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合。一方面強(qiáng)調(diào)了基于全生命周期角度的咨詢理念，另一方面鼓勵(lì)咨詢服務(wù)的組織模式的多元化和創(chuàng)新。這條指導(dǎo)意見(jiàn)可滿足市場(chǎng)多元化和專業(yè)化需求，同時(shí)不固定全過(guò)程工程咨詢模式，促進(jìn)咨詢單位通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自身咨詢水平提高來(lái)提高咨詢質(zhì)量。同時(shí)也指明了專業(yè)化咨詢服務(wù)企業(yè)的發(fā)展方向。

5.優(yōu)化全過(guò)程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境

《指導(dǎo)意見(jiàn)》從建立全過(guò)程工程咨詢服務(wù)技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和合同體系、完善全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金計(jì)取方式、建立全過(guò)程工程咨詢服務(wù)管理體系、加強(qiáng)咨詢?nèi)瞬抨?duì)伍建設(shè)和國(guó)際交流四個(gè)方面提出了優(yōu)化全過(guò)程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的推進(jìn)具有重大意義。一是服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立有利于政府監(jiān)管和行業(yè)自律，有利于市場(chǎng)需方對(duì)供方工作內(nèi)容和工作質(zhì)量的了解和監(jiān)控。二是招標(biāo)文件和合同示范文本的制定，可減少交易成本，減少雙方爭(zhēng)議，提高效率。三是市場(chǎng)誠(chéng)信體系的建立有利于供給側(cè)提供高質(zhì)量的咨詢服務(wù)，有利于市場(chǎng)的可持續(xù)健康發(fā)展。

6.完善全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金計(jì)取方式

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金可按各專項(xiàng)服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)用計(jì)取，也可按人工成本加酬金方式計(jì)取。筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定在實(shí)踐中較難實(shí)現(xiàn)，建議政府主管部門授權(quán)各地方行業(yè)協(xié)會(huì)可以組織研究和定期地動(dòng)態(tài)發(fā)布本地區(qū)的收費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)，包括咨詢?nèi)藛T的人工成本指導(dǎo)價(jià)、咨詢業(yè)務(wù)開(kāi)展的工時(shí)工效等指導(dǎo)意見(jiàn)，這樣既有利于市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)又有利于市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，可以研究制定本地的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)操辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

7.建立全過(guò)程工程咨詢服務(wù)管理體系

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，建立全過(guò)程工程咨詢服務(wù)管理體系，咨詢單位要建立自身的服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)。這一條對(duì)于咨詢單位來(lái)說(shuō)，是非常重要的，也是必須要做到的，但同時(shí)也是很難做到的。如果將這一條理解為：咨詢單位在沒(méi)有建立自身的服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)前，不得開(kāi)展全過(guò)程咨詢服務(wù)？如果是這樣的話，可能會(huì)導(dǎo)致一些咨詢單位為開(kāi)展業(yè)務(wù)而搞一套所謂的服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際做的時(shí)候，又是另一回事。因此，建議以行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭組織研究建立本行業(yè)的“服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)”，供行業(yè)內(nèi)的咨詢單位執(zhí)行。當(dāng)然，咨詢單位有能力的可以制定高于行業(yè)要求的標(biāo)準(zhǔn)。

8.加強(qiáng)咨詢?nèi)瞬抨?duì)伍建設(shè)和國(guó)際交流

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在加強(qiáng)咨詢?nèi)瞬抨?duì)伍建設(shè)和國(guó)際交流中提出，咨詢單位需高度重視人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)咨詢單位與國(guó)際著名的工程顧問(wèn)公司開(kāi)展多種形式的合作，提高業(yè)務(wù)水平，提升咨詢單位的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這些意見(jiàn)切中了目前咨詢單位缺少綜合性和國(guó)際性人才的現(xiàn)狀，此內(nèi)容十分重要。在此，筆者建議除了咨詢單位自身加強(qiáng)相關(guān)措施外，還可大力發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)院校的作用。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)可以組織業(yè)內(nèi)專業(yè)咨詢?nèi)藛T開(kāi)展研討、培訓(xùn)工作，提升咨詢?nèi)藛T業(yè)務(wù)和理論水平。行業(yè)協(xié)會(huì)也可以組織評(píng)選優(yōu)秀咨詢?nèi)瞬牛岣咦稍內(nèi)藛T的積極性和創(chuàng)新性。同時(shí)，協(xié)會(huì)還可積極聯(lián)系國(guó)際相關(guān)社會(huì)組織，舉辦國(guó)際咨詢高峰論壇、會(huì)議，或者組織國(guó)內(nèi)優(yōu)秀咨詢企業(yè)與國(guó)際著名咨詢企業(yè)交流；另一方面，鼓勵(lì)協(xié)會(huì)、相關(guān)院校、咨詢單位研究國(guó)外工程咨詢理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅要研究其學(xué)術(shù)成果、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及國(guó)外工程咨詢實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且更要研究國(guó)外的工程咨詢業(yè)的管理政策和制度、市場(chǎng)環(huán)境、服務(wù)理念。

9.進(jìn)一步落實(shí)保障措施

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)示范引領(lǐng)、加強(qiáng)政府監(jiān)管和行業(yè)自律等保障措施，明確了相關(guān)主管部門的分管責(zé)任和監(jiān)管方式。全過(guò)程工程咨詢是對(duì)組織模式的創(chuàng)新，不僅需要咨詢單位自身提高綜合水平，也依賴于政府頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化，依賴于行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)助，依賴于建筑業(yè)其他參與單位的積極響應(yīng)。因此，有必要在后續(xù)的相關(guān)政策中進(jìn)一步針對(duì)全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)中發(fā)生的法律、法規(guī)及部門規(guī)定等障礙進(jìn)行完善，同時(shí)盡快建立全過(guò)程工程咨詢單位和從業(yè)人員信用制度和處罰力度，促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢的良性發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。