國際先鋒城市低碳發展規劃與經驗借鑒

文/鐘良 楊明坤 胡紫月 王紅梅

城市作為人類活動強度最為集中的區域，其低碳發展水平對任何一個國家和地區的碳排放強度乃至全球的氣候變化都有著深遠影響。因此，面對全球性的氣候變暖及能源危機，低碳發展模式成為各大城市在發展過程中尋找新的發力點、爭奪新的制高點而積極探索出來的發展道路。倫敦、哥本哈根、東京、紐約等世界城市（主要是“世界大城市氣候領導聯盟”成員）在21世紀初紛紛提出了低碳城市的中長期建設目標及相關規劃和行動，并在近年調整了未來的預期目標和路徑，此次的目標調整并非弱化，反而是設定了更高的追求目標。本文主要從這些先鋒城市的低碳發展目標新設定的基礎和條件等進行分析，為我國越來越多的城市參與氣候變化工作提供低碳規劃編制的有益經驗。

一、制定低碳發展目標并持續改進

倫敦、紐約、東京都等發達的世界城市在實現碳排放達峰和建設低碳引領城市的進程中均制定了相關的目標和規劃，如倫敦的《倫敦規劃：大倫敦空間發展戰略》（the London Plan—Spatial Development Strategy for Greater London）、紐約市《PlanNYC:A Greener，Greater New York》（2010）、東京都《21世紀國土的總體設計》等。雖然這些城市目前已經實現了碳排放達峰，但依然基于原有的低碳發展基礎，設置了更進一步的目標。

2017年8月倫敦市政廳出版了《倫敦環境戰略》（London Environment Strategy），提出了建設示范性的可持續發展全球城市，爭取到2050年實現近零排放或者零排放城市的目標。這是全球首個提出零排放建設目標的城市[1]，這個目標比2007年《今天的行動，守護將來》（Action Today to Protect Tomorrow）中提出的到2025年CO2較1990年下降60%[2]的計劃更前進了一大步。

與此相類似，紐約在2014年的《紐約城市80×50建設路線圖》（New York Roadmap to 80×50）中提出，計劃2050年比2005年碳排放總量下降80%[3]，該計劃比2006年《紐約城市規劃—更綠色更美好的紐約》（PlanNYC:A Greener，Greater New York）中提出的2030年較2005年碳排放總量減少30%的目標[4]看得更遠也更為深入。

而在東京，受經濟發展和核電事故的影響，雖然還沒有設定新的CO2減排目標，但仍然維持了到2030年溫室氣體排放比2000年減少30%的目標計劃[5]。

應該看到，上述城市低碳目標的提出，是基于這些城市在20世紀90年代或21世紀初已經實現排放達峰的基礎上做出的未來判斷，這也是持續低碳發展的保障。

目標和規劃的提出不僅表明了上述世界城市對于發揮引領全球城市低碳發展方向、取得應對氣候變化話語權與主動權的雄心，展示了城市開放、進取、負責任的低碳發展姿態，同時也是城市進一步低碳發展的重要保障。倫敦、紐約等城市近兩年來進一步修訂了自身的低碳發展目標，一方面是既有目標有望完成或提前完成；另一方面，這些世界級的城市一直在積極引領世界低碳城市發展，從自身發展上也在向世界樹立標桿榜樣。

二、低碳規劃服務于城市總體發展目標

任何一個城市應對氣候變化工作必須服務于城市自身的發展，離不開城市的基底和現實需求，低碳發展路徑也不能脫離城市所處階段及其發展總體目標而存在。與此同時，城市也應借助低碳發展的各種理念和工具內涵推動城市發展品質，增進人民福祉。

倫敦、紐約、東京都等發達世界城市雖然實現碳排放達峰的時間較早，但仍然持續推動著城市向低碳發展甚至零碳排放目標前進，其驅動力不僅是國際政治形勢的需要，更是城市降低經濟發展內在成本的需要、自身基礎設施更新的需要，以及城市防災減災、環境保護等方面的需要。

如倫敦，將建筑修繕與低碳發展模式相結合，在提升城市品質同時實現節能減排[1]。倫敦既有建筑碳排放量占全市的比重超過70%，很多建筑已建成幾十年甚至上百年的時間，加強建筑修繕勢在必行。隨著倫敦人口數量的增多，所需能源和產生的碳排放也將增加，如果現在不投入改造建筑及其他市政設施，將來再改造將多花費5—10倍的成本[2]。而老舊建筑的改造和提升本身也是碳減排的過程。另外，通過保溫絕熱改造或加強地熱利用等先進低碳技術應用，不僅可以提升房屋居住品質，也有效減少房屋運行費用，從而形成新的節能減碳市場需求。如采用先進適用的超低碳建筑技術對房屋進行改造，每個家庭可節約60～300英鎊的能源支出，即使不補貼或少量補貼的情況下，其經濟性是合理的。

倫敦低碳發展具體措施

紐約80×50 低碳發展路線圖

如紐約，將低碳發展理念融入基礎設施改善，通過城市能源和交通設施規劃促進節能減排[3]。紐約現有能源等市政基礎設施大部分建于20世紀50-70年代，有的更為久遠，電網等設施已經出現超期服務問題。改善能源設施并減少能源自損將節省未來十年數十億美元的運營成本，同時現代化能源設施可減少空氣污染；改進客運和減少交通擁堵將減少因交通延誤帶來的130億美元的經濟損失，而且，公共交通導向型發展還可以促進城市職住平衡，從而進一步促進交通節能減排。

三、新技術應用支撐零碳城市的建設

哥本哈根不斷推進低碳技術，提出到2025年實現碳排放量為零，將成為全球第一個碳中和城市[6]；倫敦提出到2050年實現零排放；而紐約可能將在2050年之后。同時，在國際上不少社區已經提出零排放的建設發展指標。在這些城市，其在制定超低排放甚至零排放的低碳發展目標的背后，既有國家、國際層面低碳發展目標背景的考量，也是其一大批已經成熟或即將商業化的低碳技術充分發展應用的結果。

在倫敦零碳發展路徑中，輸配電網、發電廠站、天然氣網、可再生能源發電、充電設施等的改造升級等既有成熟技術應用對倫敦2050年碳減排的貢獻度預計將達到45%[1]。

在紐約“80×50計劃”中，將清潔低碳發電和降低輸配電網的碳排放強度作為了重要的減碳措施，其貢獻度也在30%以上[3]。

從以上這些城市的低碳發展技術路徑上看，電動汽車、地熱熱泵、燃料電池、蓄能技術、光伏發電等技術均是當前可商業化的能源技術，而恰恰當前大量采用成熟或即將成熟的技術已經使二氧化碳近零或完全零排放成為可能，為國內城市未來低碳建設發展提供了堅強的信心。

四、思考與啟示

低碳發展是城市發展進程中的必然要求，也是解決城市發展過程中人口、資源環境矛盾及應對全球氣候變化的根本要求。國際先鋒城市在碳排放達峰以后，均繼續實施了更加嚴格的低碳發展規劃，并逐步將“零碳排放”作為發展目標，同時將低碳發展理念和低碳技術納入城市基礎設施規劃和建設中，真正引領城市低碳化發展，實現經濟發展和碳減排雙贏的局面。

一是鼓勵部分國內先鋒城市率先制定中遠期低碳發展目標并納入城市總體規劃。目前，國內主要城市尚處于碳排放量何時達峰及路徑的論證，鮮有超越2030年及更遠時期的探討，更沒有將低碳中遠期目標納入城市總體規劃當中。由于我國總體上仍然處于工業化和城市化進程中，城市的規模、產業、布局、質量等決定了城市低碳發展的根本路徑，因此在城市總體規劃中考慮低碳發展目標，并將其作為城市發展的約束和倒逼性指導目標，這對于將低碳發展目標細化到空間規劃和項目實施層面進行優化布置，減少后期低碳化調整和改造所帶來的高額財政和社會負擔尤其重要。對于北京、上海、深圳等國內低碳發展領先型城市，其低碳發展水平對展現我國秉承綠色低碳、開放引領的發展理念和在應對氣候變化領域負責任大國形象具有舉足輕重的意義，這些城市應超前研究并將中遠期低碳目標作為城市總體規劃的約束性指標之一，有條件的城市甚至可以考慮近零碳的發展目標，進而從法律和社會影響層面推動城市的中長期建設和高質量發展，這不僅是一種自我規劃和努力，也是展示國家及城市責任和形象非常有效的方式。

二是建立國內低碳技術和項目儲備通用清單。從各國及主要城市的經驗來看，低碳發展根本上還是依靠技術進步推動，而且現有的商業化和未來一個時期即將商業化的技術已經足以推動城市的零碳發展，在未來20-30年內可預見世界上將出現若干個近零或零碳的城市。當前，我國正在全國廣泛開展低碳城市試點，城市間的發展階段和自身稟賦差別較大，選擇合適的技術路徑不僅需要結合當地實際，也要比較分析技術和項目的技術性、經濟性，有必要篩選和論證具有全國指導意義的低碳技術和項目儲備通用清單。其中，通過總結國內外低碳發展技術路線，對典型技術和項目的成本單價、技術方案、實施條件等進行分析論證和排序，進而可以為各有關城市提供可選擇的低碳技術和項目組合。

三是加快完善和推進碳排放交易市場機制。市場機制是低碳發展持續深入的制度基石和根本保障。通過碳排放交易，可以在碳配額供需交易中形成價格、不斷逐利從而促進低碳技術的創新應用[7]。我國目前已在7個省市開展了碳交易試點，并且也啟動了全國碳排放交易市場，但我國碳排放交易仍然處于起步階段，全國性市場還僅限于發電行業，其他領域尚未涉及。另外，城市間或省區間發展的差異比較大，可供開展碳交易的產品品類、價格、標準等存在較大差異，還需加快碳交易全國市場的制度建設。