農民住房財產權抵押貸款的實踐與思考

王曉燁

摘 要：農民住房財產權抵押貸款作為宅基地制度改革的重要內容，對于盤活農村資產，擴寬農民融資渠道，推動農村經濟發展都有著重要作用。晉江自試點實施以來積極穩妥推進，取得一定成效，但仍存在確權頒證進度緩慢、覆蓋面窄、流轉不暢、抵押權實現困難等問題，因此應進一步協同推進確權頒證工作，擴大覆蓋面，完善土地流轉交易市場以及適當擴大抵押權受讓范圍，實現農房財產權抵押貸款的可持續發展。

關鍵詞：農民住房財產權；抵押貸款；宅基地

2016年3月，國務院出臺了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，并授予全國59個縣市作為農房抵押貸款的試點，其中福建省晉江市便是試點之一。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》再次提出要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋財產權。農房抵押貸款作為宅基地制度改革的重要內容，自實施以來各試點地區積極穩妥推進，取得了一定成效。如今三年試點期已經結束，有必要總結經驗，發現不足。如何實現農房財產權抵押貸款的可持續發展，使之更好地助力于鄉村振興戰略值得思考。

1 晉江市農房財產權抵押貸款的試點條件

1.1 民營經濟高度活躍，融資需求催生制度變遷

制度經濟學認為，當原有的制度安排無法獲得某些潛在利益，只有改變現有制度安排才能獲得原有制度安排得不到的利益時，就會產生制度變遷需求。晉江作為閩南金三角的核心，隨著早期經濟的快速發展，涌現出一大批小微民營企業者和個體經商者。而這些小微企業及個體經濟在成長發展過程中，難免會面臨資金短缺、資金周轉不靈等問題，并且隨著生產經營規模擴大，小額信用貸款已無法滿足資金需求。而宅基地及農房作為農戶最重要的資產之一，作為抵押標的來獲取融資資金的需求便應運而生。因此民營經濟的高度活躍與融資需求催生了農房財產權抵押貸款的產生。

1.2 農房潛在價值提升，為農房抵押流轉提供條件

由于晉江市經濟發展迅速，城鎮化進程加快，城鎮面積及城鎮人口的不斷擴張，使得一批地理位置較為優越的村莊逐步演變成“城中村”或“鎮中村”，而這些村莊的農房及宅基地雖然在早期受到法律限制不能自由流轉，但是其潛在的價值得到了極大的提升。農房財產價值的提升激活了農戶進行農房入市流轉的潛在意識，為農房進行抵押貸款提供了條件。

1.3 宅基地隱形流轉存在多年，為改革試點提供基礎

早在上個世紀90年代末期晉江就已經有過宅基地抵押擔保的探索，而宅基地隱形流轉也早已存在多年，從制度需求來看，農房財產權抵押貸款已經具備相對成熟的實施環境。并且宅基的抵押流轉若沒有規范的制度設計來約束，而一直以隱形市場的方式存在必然會導致宅基地交易流轉市場混亂，不僅損害到農民利益，更不利于農村社會環境的穩定。

2 晉江市農房財產權抵押貸款實施概況

自試點以來，晉江市始終按照“依法有序、自主自愿、穩妥推進、風險可控”的基本原則，積極穩妥推進試點工作。目前，晉江市共有12家銀行機構開辦了宅基地及農房抵押貸款業務，累計發放抵押貸款金額達到35億元，受益農戶超過3.1萬戶。主要試點舉措如下：

（一）確權頒證與抵押登記。加快農村地籍和房屋調查，建立城鄉一體的地籍數據庫，并于2016年出臺《晉江市宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證方案》，推動宅基地使用權、房屋所有權確權登記頒證。同時建立不動產統一登記制度，實行不動產登記后，完成9大類52小類登記業務的定制，對農民住房抵押登記業務推行標準化管理，進一步梳理流程，壓縮時限，提升審批服務效能。

（二）資產評估體系。一是鼓勵通過協商確定、中介機構評估等多種方式推進農民住房財產權價值評估。二是加強對評估機構的管理，發布具有農房價值評估資質的評估機構名錄。探索制定農房價值評估基準價格供金融機構和評估機構參考，切實規范農民住房財產權評估機構業務。

（三）抵押物流轉處置機制。結合不動產登記，建設"一中心一平臺”，即農村產權交易中心和產權交易系統，提供政策咨詢、規范合同文本對土地流轉進行登記和信息對接等服務，暢通農村產權流轉和處置通道，并負責宅基地抵押權實現時的具體拍賣、出讓、折價等事項。

（四）設立風險補償金。晉江市于2016年8月制定出臺《晉江市農業貸款風險補償專項資金使用管理暫行辦法》，對農村房屋抵押貸款等所產生的貸款損失列入農業貸款風險補償專項資金補償范圍。按照風險共擔原則，借款人貸款按五級分類已確定為損失類，且貸款銀行履行了債權人催收義務的，風險金和受償銀行按5：5比例分別對貸款本金承擔風險補償，按損失類貸款余額的30%給予補償，單戶補償額最高不超過30萬元。

3 農房財產權抵押貸款實踐中存在的問題

3.1 確權頒證進度緩慢

試點區當前確權頒證工作進度緩慢，且不同村鎮之間進度差距較大。目前大多數農戶僅擁有集體土地使用權證，但未頒發房屋所有權證。主要原因有：一是由于歷史上宅基地管理制度尚未健全，產生了大量家族共有、一戶多宅、少批多占、違章搭建等遺留問題；二是現在農村外出務工人口多，對于現場調查、手續辦理、簽字確認等工作造成時間上的延遲，使得確權頒證工作進度緩慢，難度較大。而農戶“兩證齊全”是進行宅基地抵押貸款的基礎條件，這就大大阻礙了農房財產權抵押的實施。

3.2 貸款條件限制過嚴，覆蓋面窄

在農房財產權貸款的基本條件上，除了對貸款對象的基本條件限制外，在資格審查時往往要求貸款對象須有較好的生產經營項目和一定的經濟實力，以保證貸款人的第一還款能力。所以目前來看實際獲得抵押貸款的多為個體經商者、小微企業者或農業專業大戶，而缺少生產經營資金的中低收入家庭則很難辦理到抵押貸款。此外，實施方案還要求抵押貸款農戶除現有農房外需有其他長期穩定居所，并提供證明材料，但是基于農村“一戶一宅”的政策規定每戶農戶只有一處宅基地，除非已經在城鎮購房的農戶，這樣就把大部分普通農戶排除在外。

3.3 流轉市場不完善

由于目前還沒有形成完善的土地流轉和租賃市場，土地流轉的供求信息不能及時有效溝通，土地流轉服務中心的信息平臺作用也沒有充分發揮出來。要讓農村土地尤其是宅基地成為金融機構普遍接受的抵押品，必須要抓住土地價值能否變現這一關鍵。由于福建省地形多為山區，農戶土地面積小且較為分散，本就不易流轉，因此要實現價值變現必須要依托完善的農地綜合產權交易中心，集中土地流轉的供求信息，形成暢通的土地流轉市場。

3.4 抵押權變現困難

《土地管理法》規定了我國農村村民實行“一戶一宅”制，即每戶村民只能擁有一處宅基地，房屋在出賣或出租房屋后，不準再申請宅基地，并禁止城鎮居民在農村購置閑置宅基地。因此，在這種情況下農村宅基地抵押權的實現只能在村民之間進行，不能向市場公開流轉，這就在很大程度上增加了抵押權實現的難度。另一方面，即使抵押權實現成功，本村集體農戶在接受抵押物時將只能得到房屋的所有權，對于宅基地使用權又要受到一戶一宅的限制，而抵押權這樣實現又與房地一體的原則相沖突，使得宅基地抵押權的實現受到很大限制。

4 對策建議

4.1 協同推進確權頒證

針對各地農村宅基地確權頒證進度緩慢的問題，首先要盡快落實對農村地籍和房屋的入戶調查，建立相應的地籍數據庫，加快對農房等地上建筑物的確權登記與頒證。對于沒有房屋產權證的住房，可以采取“三級”確認方式，先由村民小組審核、再由村委出具權屬證明，最后鄉鎮審核確認，便可在不動產登記中心登記頒證。其次對于一戶多宅、少批多占、未批先建等歷史遺留問題進行分類處置并制定相應處理細則，可以對超出一戶一宅以外的宅基地和違規多建等情況探索有償使用的方式。

4.2 優化抵押準入機制，擴大覆蓋面

隨著農村城鎮化的發展，宅基地的社會保障功能逐漸弱化，因此不能通過過度限制抵押的形式來阻礙宅基地所有權財產屬性的利用，應適當放開對貸款對象及貸款用途的限制，擴大覆蓋面。

目前很多地方政府都建立了專項風險保證金存入銀行的制度，來防范出現不良抵押貸款，隨著風險防范措施的不斷加強，金融機構也應增加對于普通農戶抵押貸款的信心，使抵押放款更多地流向真正有需求的中低收入家庭，幫助農戶順利融資，改善生產經營。

4.3 健全農地抵押流轉交易市場

除現有的農村產權流轉交易中心外，還應充分發揮大數據土地流轉信息平臺的作用。可以在當地政府門戶信息網站增加這一欄目分類，也可單獨建立一個土地流轉信息網站，用于構建農村土地產權流轉信息庫，收集整合土地流轉信息資源并及時向公眾發布，提高宅基地抵押流轉效率。此外，應建立土地流轉監督機制。嚴格杜絕以投機為目的的土地兼并和土地變相流轉，對已經購買過一套農村宅基地的居民的其他土地購買行為要嚴加控制。對于未按規定程序通過資質審查、擅自改變土地用途的流轉大戶，要限制其抵押貸款活動。

4.4 適當擴大抵押權受讓范圍

應適當放開對抵押受讓人身份的限制，擴大宅基地使用權的流轉范圍。雖然現階段宅基地使用權完全進入市場的條件還不具備，但可以允許其在一定范圍內的適當流轉。就抵押權受讓人的身份而言，可不必限制在本村集體內，將流轉范圍擴大至具有本縣市戶籍村民可大大提高流轉處置率。另外，雖然城鎮居民不得參與買賣，但可以參與租賃活動，通過讓更多的利益主體參與土地流轉過程，從而能夠更加快速高效地盤活農地資產。當然一定要規定受讓者允許擁有住房的數量限制和購買后的用途限制，不得改變宅基地及其房屋的居住功能。

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