精準扶貧背景下社會救助兜底保障工程的績效評價
——以湖北省某重點貧困縣為例

文/陳喆 周霜 楊琳，湖北經濟學院法商學院

精準扶貧背景下社會救助兜底保障工程由政府主導推動實施，此為第三方進行績效評價，其結果能夠在一定程度上反映出工程在實施過程中的缺陷。經研究發現，在國家政府實施工程后，仍存在著貧困家庭應保未保、貧富差距大的情況，以及多種客觀因素致使政策未能有效改善貧困地區中貧困戶的生活狀態。通過績效評價能夠更加直觀的了解，從而想到對應的辦法，解決問題。

1 社會救助兜底工程績效評價的背景和概念

1.1 研究背景

為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神和習近平總書記關于扶貧開發工作“社會保障一批”的重要指示，建設全社會保障、社會救助制度。社會救助兜底工程作為精準扶貧的重要工程，在保障貧困人口基本生存，維護社會穩定等方面發揮了積極作用。績效評價研究得出精準扶貧制度下社會救助兜底工程所確定的績效目標的實現程度。社會救助兜底工程的績效評價對于管窺精準扶貧下社會救助兜底工程的發展具有重要意義。

1.2 社會救助兜底工程的概念

國家針對五保戶，即喪失勞動能力，生活沒有保障的成員實行的社會救助。在精準扶貧制度下，幫扶單位對符合貧困認定的家庭的基本生活落實幫扶政策。在醫療、教育、基建等方面進行加強，以完成對五保戶救助的兜底工作，使未喪失勞動能力和可以通過社會幫助的人口，得到國家扶貧單位相應的幫助，以充分發揮社會救助制度對我國五保戶發揮兜底作用。

1.3 績效評價的概念

績效評價是指運用一定的評價方法 、量化指標及評價標準，對國家精準扶貧下社會救助兜底工程所確定的績效目標的實現程度，以及為實現這一目標安排預算的執行結果所進行的綜合性評價。

1.4 績效評價的體系構建

結果型績效評價研究則將研究的重點投入到精準扶貧政策實施后的結果反饋，目前我國精準扶貧績效評價體系研究大部分屬于結果型研究。政策實施后的結果反饋主要有兩個方面 ： 1）扶貧直接效果。扶貧直接效果體現為減貧成效，即脫貧人口的減少、貧困戶收入水平的提高等。張海燕（2017）基于貧困居民感知的角度出發，從思想扶助、發展機遇、發展環境三個維度構建的旅游扶貧績效評價體系 ；馬媛，孔龍（2017）從減貧效益、經濟效益、社會效益三個維度對甘肅省精準扶貧進行績效分析，并作出績效評價。2）扶貧間接效果。扶貧間接效果體現在多個方面，比如經濟效益、社會效益、生態效益等方方面面。錢力，倪修鳳，宋俊秀（2 018）結合精準扶貧內涵，構建了包括社會發展水平、經濟發展水平、生產生活水平和生態環境水平四個維度精準扶貧績效評價指標體系。

2 xx縣社會救助兜底工程概況

2.1 基本原則

堅持脫貧攻堅在xx縣經濟社會發展中的統領地位，以“六個精準”“五個一批”和“三率一度”為工作重點，完善頂層設計，制定實施產業扶貧、易地搬遷扶貧、金融扶貧等政策方案20多個。

2.1.1 堅持應保盡保、動態管理。及時的以符合條件的貧困家庭全部納入社會救助范圍、將不符合條件的家庭及時退出，實現有進有出，政策兜底、及時更新。

2.1.2 公平、公正、公開。公平是指每家每戶都可以去申請社會救助，但是最終確定是根據所填的申請表中的內容以及是否與條件相符；公正是指國家公布的有相關條例和法規；公開是指每個人都有監督和舉報的權利。

2.1.3 堅持分類施保、重點保障。對不同類型救助對象按照相應政策納入不同保障范圍，對因病、因殘等特殊對象進行重點保障，精準解決救助對象困難。

2.2 脫貧標準

根據省級工作要求，2018年脫貧貧困戶達標判定指標主要由以下幾點：第一：收入狀況，有勞動能力的貧困戶是否有一項以上增收脫貧主導產業。第二：是否掌握一門以上就業創業技能。第三：當地年人均可支配收入增幅是否高于全省農村居民可支配收入增幅，收入水平是否超過同期國家扶貧標準（市定4030元以上）。第三：符合農村低保、五保供養條件的無勞動能力的貧困人口是否全部相應納入供養保范圍。第四：根據基本生存狀況，生產生活條件及基本公共服務，判斷當地居民是否不愁吃穿、住房安全、義務教育基本醫療是否有保障。

2.3 主要措施

為充分發揮績效評價對社會救助兜底工程的的監督促進作用，需要探尋恰當的措施方法為研究導向。

首先，調查xx縣各戶是否為精準扶貧幫扶對象，確保精準扶貧兜底保障工程落實到每人每戶，改革瞄準機制。完善精準識別方法有關部門應該轉變思想, 有針對性的對貧困戶進行救助兜底。

其次，加大人力資本投入, 發展經濟。在扶貧績效綜合評價結果中得出經濟評價一般, 通過實地調研發現, 少數地區目前生產方式普遍單一, 因此主要措施是加大人力資本投入, 提高貧困人口自我發展的能力;轉變貧困人口的思想觀念, 促進其自我發展意識與參與意識的覺醒;引進優勢產業，使其產業趨向多元化。

再次，提高教育覆蓋率, 加強職業教育。在績效評價中，經研究發現教育的不足是致使地區貧困的一個重要原因。從調研中發現該村成年人教育水平普遍低于6年, 而未成年人的輟學率也相當高。對于青壯年文盲, 提高農村的實用技術和勞動力轉移培訓水平, 以促進扶貧對象的穩定就業。通過建立農村公共文化服務體系, 不僅有利于不同年齡層次的居民轉變固有的思想觀念, 而且還能潛移默化地影響他們的行為。

最后，搭建信息服務平臺, 整合社會資源。通過建立精準扶貧的信息服務平臺, 有利于政府及相關部門及時了解、記錄及追蹤家庭的信息變化, 尤其是貧困家庭, 以便精確識別真正的貧困人口。

3 xx縣社會救助兜底工程績效分析

通過實地調查發現xx縣存在的問題：由于健康問題導致家中勞動力喪失或缺乏,經濟來源困難；由于意外或身體缺陷,家庭無法承擔醫藥費用,導致貧困加深;家庭子女的教育費用,提高了當地居民的非基本生活支出;相關職業技術培訓普及范圍狹窄，導致當地勞動力無法充分發揮提高家庭收入的作用。

在國家實施一系列社會救助政策后，通過績效評價發現：此類狀況在2017年已有顯著改善，政府解決醫療救助大病患者和慢性病患者3302人，完成教育助學1.3萬人，加強基建，發展技術，規劃引領作用不斷凸顯，貧困戶建檔立卡更加精準精細，出列貧困村“十有”建設基本完成，國家紅十字會定點幫扶、地區對口幫扶、省市部門幫扶、證券公司結對幫扶和社會扶貧成效明顯。根據調查走訪，當地人反映較多的是救助單位落實了低保，有醫療保險和殘疾人補貼，也經常進行慰問，對貧困戶來說，經濟負擔得以減輕。

本次實地調研的數據結果分析，見表1、表2。以此為參考，進一步分析當地經濟狀況以及針對兜底保障的績效評價。

表1 xx縣人口基本情況表

表2 xx縣人口收支不完全統計表

數據總結：

1）根據表一相關數據調查，該縣平均每戶人口數量較多，低保五保覆蓋率較低，非勞動人口所占比例較大，常住非勞動人口比重較多。

2）根據表二相關數據得出，當地收支差異較大。各戶平均收入差異較大。勞動性收入為當地人口主要收入?；旧钚灾С稣急容^大，發展性的教育支出應該受到重視。

3）分類貧困戶占比圖顯示出在當地大量貧困人口中，獲得國家社會保障的貧困人口不足半數。需重視此方向的研究。

4）在貧困戶收入占比圖中，普通貧困收入占據百分之九十，需著重研究應如何提高受保障貧困戶的收入占比。

根據表1、表2數據總結了解到當地經濟情況。并以此為參考，進一步了解當地從家庭收入支出、政府給予財政保障以及第三方支持等方面的經濟問題。以便本項目組更完善相關分析及總結。

4 績效評價對社會救助兜底工程的影響

湖北省為我國經濟，人口大省，貧困地區較少，但其地區貧困狀況卻非常嚴重，國家級重點貧困縣有五個。針對上述績效評價體系對該縣進行實地考察，通過調查每戶每人的各項數據狀況分析進行考核，并查找案例進行對比分析，統計得出有效數據。通過上述過程，能夠有效的反映出當地社會救助工程的狀況，并由其地域優勢，績效評價結論將反應出湖北省大部分貧困地區情況。

為了使績效評價得到有效的理論支持，研究績效評價的影響因素是重點。從中分析出哪些客觀因素可以通過績效評價結論有所改善，哪些不可抗因素需要兜底工程直接進行經濟扶持。以及查明基層實施中是否存在過度重視利益、人情，低保對象的確定可操作性等影響績效評價好壞的關鍵因素。通過對其影響因素的研究，能夠充分發現社會救助兜底工程中需要改進的方面。

5 結論與建議

5.1 結論

本文從人口因素，家庭收入與支出，政策導向三個方面進行研究。并以此為方向對該縣進行了社會救助兜底工程績效評價的研究。2018年，在政府的支持促進及第三方評估的監督保障下，該地大范圍貧困狀況已有所改善。但低保五保覆蓋率，繼續教育普及率以及勞動力流出率依舊是限制當地精準扶貧績效等級提升的重要因素，是下一步扶貧工作的著力點以及績效考核的重點。第三方績效評估考核對于地區扶貧等級提升目前仍屬于促進帶動階段，對當地起到直接改善作用還不明顯。

5.2 建議

本次研究以湖北省xx縣為例。調查數據不是絕對的精準，對于研究體系的構建有待改善的地方。

1）通過更精準的數據分析，了解更詳細的扶貧狀況以對兜底保障的實施進行更好監督。確保將精準扶貧兜底保障政策落實到每戶每人。

2）推進第三方績效評估的常態化。第三方的評價系統能夠從更完善的角度進行評估。有利于防止一些人，比如“村霸”等把精準扶貧的名額給到不符合的人名下，讓真正需要得到補助的人反而沒有。

3）完善扶貧的配套政策。讓精準扶貧的實施更全面具體，帶動貧困人民脫貧。可以開展農業先進實用的技術培訓、增加教育支持，讓更多的貧困戶能夠有學校上、增加醫療支持，讓更多的貧困戶能夠得到治療。