成渝地區《大氣污染防治行動計劃》實施的成本效益評估

馬國霞＊，周 穎，吳春生，彭 菲

（生態環境部環境規劃院生態環境經濟核算研究中心，北京 100012）

引言

對環境政策實施成本及對經濟社會和生態環境產生的效益進行科學評判已經成為環境經濟政策研究的主要內容之一。美國、日本、歐盟等發達國家都非常重視環境政策的費效分析。美國環保署發布的《經濟分析導則》，為環境管理和政策制定的費效分析提供了基本框架，其在《清潔空氣法》《有害物質控制條例》等標準政策制定時，都開展了相關的費效分析[1]。歐盟委員會也對不同環境政策開展了廣泛的效益評估[2]，英國、澳大利亞等國家也陸續制定了費用效益分析使用手冊、指導原則。

為改善空氣質量、保護公眾健康，2013年國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》，“大氣十條”實施的環境效益引起人們的高度關注。學者們從“大氣十條”實施的管理模式[3]、“大氣十條”投資產生的社會經濟影響以及重點區域不同行業的影響分析[4,5]，以及“煤改氣”政策對北方大氣環境質量改善和成本對比分析[6]等方面進行了分析研究。特別是“大氣十條”實施的健康效益成為關注的一個焦點。Huang Jing 等對我國74個重點城市“大氣十條”實施帶來的健康效益進行了評估[7]。美國芝加哥大學經濟學教授Greenstone等撰寫的報告“Is China Winning its War on Pollution”，提出“大氣十條”的實施促使中國人均壽命預期比2013年延長2.4年[8]。Yixuan Zheng等提出“大氣十條”的實施可減少大氣污染導致的過早死亡人數約12萬人[9]。

京津冀地區一直是“大氣十條”實施的重點關注區[10,11]，學者們從京津冀地區“煤改電”效益[12]、“散亂污”治理效益[13]、黃標車治理減排效益[14]等方面進行了評估和分析，但只從某一方面進行“大氣十條”實施的成本效益評估，無法系統地反映典型區域“大氣十條”實施的總體成效。成渝地區（四川省和重慶市）地形復雜，高濕和高靜風頻率與快速經濟發展等特點，導致成渝地區成為我國大氣污染嚴重的重點區域之一。對于這種復雜的地形區域，其“大氣十條”實施的成本和效益評估還較為少見。

我國環境政策的成本效益分析相對薄弱，目前大多采用定性與定量分析相結合的方法，側重于末端治理成本和直接污染減排效益估算，較少涉及環境質量改善效益、人群健康效益以及社會經濟影響的全面評估，模型方法不規范。本文利用“大氣十條”實施的重慶市自查報告、四川省自查報告，以及四川和重慶的投入產出表和環境統計基表數據，利用大氣污染導致的疾病負擔模型和投入產出模型，對成渝地區“大氣十條”實施的大氣污染治理成本、健康效益和社會經濟影響進行全面評估，為其他地區開展大氣污染防治成本效益評估提供方法參考。

1 研究方法

1.1 成本核算方法

成渝地區圍繞環境空氣質量改善目標，通過重點工業源污染治理、淘汰落后產能、鍋爐污染治理、機動車治理、施工工地和道路揚塵污染整治、監管能力建設等措施，進行大氣污染防治。根據數據的可得性和污染防治政策的重要性與成本的可評估性，本文對成渝地區重點工業行業污染治理、鍋爐污染治理、機動車治理、落后產能淘汰等措施進行成本評估。

1.1.1 重點工業行業污染治理

重點工業行業大氣污染防治成本包括運行成本和污染治理投資兩部分。其中，運行成本通過2012—2016年重慶市和四川省環境統計基表中除塵、脫硫、脫硝不同行業的運行成本進行統計加總。污染治理投資根據成渝地區大氣污染防治實施細則，采用系數法進行重點工業行業投資估算，對電力、鋼鐵、水泥、玻璃、有色等五大重點工業行業污染治理進行重點投資。

式中，Cind為重點行業治理投資費用；Pi為五大行業的治理設施規模，具體包括電力行業新建治理設施的機組裝機容量（萬kW）、鋼鐵行業治理設施生產線的規模（m2或萬t）、水泥行業新建治理設施生產線的規模（t熟料/d）、有色金屬行業新建除塵設施的套數（套）、平板玻璃新建治理設施生產線的產能（t/d）；Vi為五大行業不同治理設施的單位治理投資成本；Ti為五大行業不同治理設施“大氣十條”實施期間的運行時間；Yi為五大行業不同治理設施的折舊年限。

1.1.2 鍋爐污染治理

燃煤小鍋爐改造方式有煤改電、煤改氣、清潔能源替代和熱泵供暖四種。本文利用四川和重慶“大氣十條”實施空氣質量完成的自查報告，統計出煤改電、煤改氣、清潔能源替代和熱泵供暖不同鍋爐治理的蒸噸數，利用不同鍋爐治理的單位蒸噸成本，進行總成本評估。電鍋爐成本每蒸噸25萬元，燃氣鍋爐成本每蒸噸35萬元，清潔能源替代成本每蒸噸40萬元，熱泵成本每蒸噸15萬元。

式中，Cboi為鍋爐污染治理成本；Si為煤改電、煤改氣、清潔能源替代、熱泵供暖四種方式的改造蒸噸數；Pi為這四種改造方式單位蒸噸數的改造成本；Rboi為設備折舊率，采暖設備折舊年限以5年進行折舊。

1.1.3 機動車治理

機動車治理成本主要包括黃標車淘汰和新能源汽車推廣，成渝地區黃標車淘汰以及新能源汽車推廣的車輛數據主要來自生態環境部機動車排污監控中心，按照《重慶市主城區鼓勵黃標車提前淘汰市級財政獎勵補貼實施細則》進行車輛補貼。新能源汽車推廣補貼標準按照國家發布的《新能源汽車補貼標準》分年份進行差異補貼，其中，2013年按照純電動乘用車續駛里程大于250km的補貼標準6萬元進行補貼，2014年和2015年按照國家提出的補貼標準在2013年基礎上下降10%和20%的標準進行補貼，2016年和2017年采用重慶市新能源汽車推廣應用補助標準3萬元和2萬元進行補貼。

式中，Cy為機動車治理成本，萬元；Pt為黃標車淘汰補貼標準，為0.14萬元/輛；Vt為黃標車淘汰數量，輛；Bn為新能源汽車推廣補貼標準，為12.62萬元/輛；Vn為新能源汽車推廣數量，輛。

1.1.4 淘汰落后產能

成渝地區淘汰落后產能主要包括小火電、小鋼鐵、水泥、平板玻璃以及焦炭等落后產能，采用淘汰產能市場價值法進行計算，并從政府補貼的角度，進行淘汰落后產能計算。

式中，Cn為淘汰落后產能；Nt為淘汰產能量；Rt為產能利用率，這里取70%；Pt為淘汰產品價格；St為政府補貼系數，這里取0.2。其中，小火電的淘汰產能單位為萬kW，小鋼鐵單位為萬t，小水泥單位為萬t，平板玻璃單位為萬重量箱，焦炭單位為萬t，非金屬礦制品磚單位為萬匹。小火電淘汰產品價格采用上網電價，0.25元/（kW·h），需要把淘汰產能萬千瓦換算為每天生產的電量，其他產能利用這些產品的市場價格進行計算。

1.2 健康效益核算方法

成渝地區大氣環境質量改善健康效益通過大氣環境健康損失減少進行核算。當年大氣環境質量改善的環境效益通過上年大氣環境質量下的環境退化損失減去當年大氣環境質量下的環境健康損失。采用疾病負擔法，以PM10作為大氣污染因子，以心血管疾病和呼吸道疾病作為大氣污染健康結局，從大氣污染造成的全死因過早死亡經濟損失、大氣污染造成的呼吸系統和心血管疾病住院經濟損失、大氣污染造成的慢性支氣管炎發病失能經濟損失三方面進行核算。

1.2.1 全死因過早死亡經濟損失（ECa1）

式中，Ped為現有大氣污染水平下造成的全死因過早死亡人數；fp為現有大氣污染水平下全死因死亡率；pe為暴露人口，這兩個數據都來自四川和重慶統計年鑒；RR為大氣污染引起的全死因死亡相對危險歸因比[15]；VSL為統計生命價值，數據來自項目組在成渝地區開展的支付意愿調查。

1.2.2 相關疾病住院經濟損失（ECa2）

式中，n為大氣污染相關的呼吸系統疾病和心血管疾病種類；fpi為現有大氣污染水平下與大氣污染相關的呼吸系統疾病和心血管疾病的住院人次，來自《中國衛生統計年鑒》；βi為回歸系數，即單位污染物濃度變化引起健康危害i變化的百分數[15]；Δci為實際污染物濃度與健康危害污染物濃度閾值（15μg/m3）之差；Ch為疾病住院成本，包括直接住院成本和交通、營養等間接住院成本，數據來自《2008中國衛生服務調查研究：第四次家庭健康詢問調查分析報告》；WD為疾病休工天數，Cwd為疾病休工成本，疾病休工成本＝人均GDP/365[15]。

1.2.3.慢性支氣管炎發病失能經濟損失（ECa3）

慢性支氣管炎發病失能經濟損失以患病失能法取代一般疾病采用的疾病成本法，衛生服務調查中只有分年齡組的COPD死亡率，以COPD死亡率代替慢性支氣管炎的死亡率。相關研究表明，患上慢性支氣管炎的失能（DALY）權重為40%[15]。公式如下：

式中，fCOPD為我國慢性阻塞性肺疾病患病率，為3.3%；t為大氣污染引起的慢性支氣管炎早死的平均損失壽命年數，為23年；回歸系數β為0.0048；其他同上。

1.3 社會經濟影響分析方法

投入產出模型采用數學方法揭示國民經濟中各部門之間經濟技術的相互依存、相互制約的數量關系，進行經濟分析、政策模擬和經濟預測[16,17]。本文利用重慶市和四川省的投入產出表，建立包含產業內部關聯波及效應和居民消費誘發效應的投入產出宏觀閉合模型，模擬成渝地區“大氣十條”投資對GDP增長的拉動作用。同時根據增加值系數、稅收系數、居民收入系數、勞動力占用系數，測算成渝地區“大氣十條”投資對國民經濟不同行業的拉動效應。模型公式如下：

式中，ΔY表示環保投資增量變化；ΔX表示國民經濟總產出增量變化；(I-A)-1為完全需要系數矩陣；N、V、L分別表示環保投資對國民經濟行業增加值、居民收入及就業的影響；表示為第j行業增加值、勞動報酬及勞動就業與該行業總產出的比值數列。

環保投資增加對國民經濟總產出的拉動效應只考慮了環保投資導致的最終產出增加在生產領域內對國民經濟各部門的影響，沒有包括環保投資引起的居民消費增加對生產領域國民經濟各生產部門再次的促進和誘發影響[18]，因此，需構建包含居民消費誘發影響及扣除誘發影響經濟漏損的環保投資總產出影響擴展模型[5,19]，還需使用邊際消費傾向、邊際稅收傾向以及最終產品國內滿足率等系數對經濟漏損進行扣除。具體如下：

式中，C為邊際消費傾向；t為邊際稅收傾向；為最終產品國內滿足率對角矩陣；F為居民直接消費系數列向量；i′為單位行向量；為勞動報酬系數的對角矩陣。最終產品國內滿足率是指各行業最終產品中由本國生產的產品所占比例；居民直接消費系數是投入產出表中各行業的居民消費占總居民消費的比重；勞動報酬系數是由投入產出表中各行業勞動報酬除以總產出得到的系數。

2 主要結果

2.1 成本估算

2.1.1 重點工業行業污染治理

“大氣十條”實施期間，成渝地區大氣污染重點工業行業污染治理成本共計309.3億元，其中，運行成本為284.6億元，大氣污染治理投資為24.7億元。從不同污染物治理成本看，煙粉塵污染治理成本占比最高，四川省和重慶市煙粉塵污染治理成本分別占其大氣污染治理成本的45.9%和52.8%；其次是SO2污染治理成本，四川省和重慶市SO2污染治理成本占比分別為44.8%和35.1%（表1）。電力熱力生產和供應、非金屬礦物制品、金屬冶煉和壓延加工品、石油煉焦產品加工品、化學產品這五大行業是成渝地區大氣污染治理重點行業,其運行成本占成渝地區大氣污染治理成本的比重分別為33.2%、19.8%、13.1%、11.9%、8.4%。

表1 成渝地區大氣污染物治理成本 （單位：億元）

從不同行業不同污染物單位運行成本看，成渝地區重點工業行業SO2單位治理成本區域差距相對較小。四川省重點工業行業SO2單位治理成本為3082元/t，重慶市為2609元/t。重點工業行業煙粉塵的單位治理成本的差距較大，四川省煙粉塵重點工業行業單位治理成本為589元/t，重慶市為1163元/t。交通運輸設備和電氣機械和器材行業煙粉塵的單位治理成本相對較高，分別為3573元/t和2795元/t，電力熱力生產和供應業的煙粉塵單位治理成本相對較低，為33元/t。成渝地區NOx的行業治理投入不夠，很多行業沒有NOx的治理投入。成渝地區只有化學產品、非金屬礦物制品、金屬冶煉和壓延加工品、交通運輸設備、電氣機械和器材、電力熱力生產等行業有NOx的污染治理投入，其中，四川省電力熱力生產行業的NOx單位治理成本為3531元/t，重慶市電力熱力生產行業的NOx單位治理成本為5185元/t。

2.1.2 鍋爐污染治理

根據四川省和重慶市自查報告，2013—2017年，重慶市淘汰燃煤鍋爐5500臺，四川省共淘汰燃煤鍋爐4225臺，基本淘汰地級及以上城市建成區燃煤小鍋爐。成渝地區鍋爐污染治理成本按照燃煤鍋爐改電、改氣、清潔生產三種成本進行計算。重慶市燃煤鍋爐改電企業共2個，鍋爐規模合計2.12 t/h。燃煤鍋爐改氣共29家，鍋爐規模合計109.34 t/h。鍋爐清潔生產共276家，鍋爐規模合計559.43 t/h。四川省燃煤鍋爐改電共61家，鍋爐規模合計118.23 t/h。燃煤鍋爐改氣共475家，鍋爐規模1267.5 t/h。鍋爐清潔生產共67家，鍋爐規模合計389.99t/h。根據成渝地區燃煤鍋爐改造成本，計算得出重慶市燃煤鍋爐改造成本為1.58億元、四川省燃煤鍋爐改造成本為3.78億元，共計5.35億元（表2）。

表2 燃煤鍋爐污染治理成本

2.1.3 機動車治理

成渝地區“大氣十條”的實施，加大了機動車治理力度，提出全面提升燃油品質，加速黃標車淘汰，2017年底，基本淘汰了“黃標車”。成渝地區2013—2017年，共淘汰105.5萬輛黃標車，其中重慶市淘汰25.3萬輛，四川省淘汰80.2萬輛（圖1）。2013—2017年，成渝地區淘汰黃標車補貼費用共計14.7億元，其中重慶市為3.5億元，四川省為11.2億元。同時，根據機動車中心提供數據，“大氣十條”實施期間，成渝地區共推出新能源汽車12.6萬輛，新能源汽車推廣補貼費用為35.3億元。

圖1 成渝地區2013—2017年黃標車淘汰數量

2.1.4 落后產能淘汰

成渝地區落后產能淘汰主要針對小火電、小鋼鐵、小水泥、平板玻璃、焦炭、磚等?！按髿馐畻l”實施期間，成渝地區電力、鋼鐵、水泥、平板玻璃、焦炭、磚等行業共淘汰及壓減產能分別為66.48萬kW、1088.4萬t、2405.8萬t、2237萬重量箱、327.5萬t和107.3億匹。淘汰小火電補助成本為0.2億元，小鋼鐵補助成本為4.0億元，小水泥補助成本為1.1億元，平板玻璃補助成本為3.5億元，焦炭補助成本為0.9億元，非金屬礦制品磚塊補助成本為1.8億元，共11.4億元。從落后產能淘汰時間序列看，2015年淘汰落后產能力度最大，為3.48億元（表3）。

表3 2013—2017年成渝地區產業淘汰和壓減產能的補助成本

2.2 環境健康效益評估

成渝地區“大氣十條”實施期間，大氣環境質量改善效果明顯。成渝地區PM10從2013年的86μg/m3下降到2017年的69μg/m3，降低了24%。其中，重慶市從2013年的106μg/m3下降到2017年的72μg/m3，降低了47.2%，成都從2013年的150μg/m3下降到2017年的90μg/m3，下降了66.7%。成渝地區SO2從2013年的34μg/m3下降到2017年的14μg/m3，下降了146.8%。成渝地區NO2降幅較少，從2013年的36μg/m3下降到2017年的32μg/m3，下降了11.9%。其中，重慶市NO2從2013年的38μg/m3上升到2017年的46μg/m3，成都從63μg/m3下降到2017年的53μg/m3。

因經濟發展水平和支付意愿強度差異，不同經濟發展水平的地區，基于支付意愿調查的統計生命價值差異較大。法國和意大利等發達國家的統計生命價值分別為125萬美元和87 萬美元[20]，2012年OECD做了降低大氣污染導致的過早死亡風險的調查結果是300萬美元[21]。Hammitt等運用條件價值法在北京和安慶支付意愿調查通過提升空氣質量挽救一個人的生命價值為0.4萬～1.7萬美元[22]。曾賢剛等得出2008年我國為降低因大氣污染導致的過早死亡風險而愿意支付的統計生命價值為100萬元[23]。本文2018年在成渝地區開展了與大氣污染相關的支付意愿調查，得出成渝地區降低大氣污染過早死亡風險，愿意支付的費用為394萬元。成渝地區“大氣十條”的實施，使大氣污染導致的過早死亡人數減少12 978人，環境健康效益為579.4億元。從具體年份看，2014年成渝地區過早死亡人數比2013年減少1127人，2015年比2014年減少4843人，2016年比2015年減少3861人，2017年比2016年減少3148人。從具體區域看，“大氣十條”的實施，使重慶和成都的環境效益最大，分別為304.3億元和146.2億元，雅安市大氣環境質量基本沒有改善，環境效益為負值（圖2）。

圖2 成渝地區“大氣十條”實施環境效益

2.3 社會經濟影響分析

根據四川省和重慶市“大氣十條”實施自查報告，成渝地區“大氣十條”實施大氣污染防治投資為792億元。利用重慶市和四川省投入產出模型，可知成渝地區大氣污染防治投資拉動GDP 1004.7億元，新增非農就業5.24萬人。其中，四川省大氣污染防治投資拉動GDP 560億元，新增非農就業3.0萬人；重慶市大氣污染防治投資拉動GDP 445.8億元，新增非農就業2.24萬人。

從各項措施來看，成渝地區“大氣十條”實施措施中，工業污染治理升級改造的社會經濟影響最大，其次是淘汰黃標車及新能源推廣。成渝地區工業污染治理升級改造拉動GDP為351.1億元，占其GDP拉動比重的34.9%。淘汰黃標車和新能源汽車推廣對GDP的拉動為132.2億元，占其GDP拉動比重的13.2%。成渝地區“大氣十條”投資對專用設備行業影響最大，其次是金屬冶煉和壓延加工業。成渝地區“大氣十條”實施對專用設備行業五年累計拉動GDP增加124.3億元，占新增GDP的12.3%。這主要是因為重點工業行業清潔生產技術改造、散亂污升級改造、揮發性有機物治理、工業污染治理改造升級等大氣污染治理措施的投資主要是對環保設備制造的投資。成渝地區金屬冶煉和壓延加工業拉動GDP新增80億元。

成渝地區“大氣十條”實施對社會經濟的貢獻作用見表4。

3 主要結論

（1）成渝地區“大氣十條”實施的環境健康效益高于其成本。成渝地區“大氣十條”實施的成本為376.3億元，環境健康效益為670億元，環境健康效益比成本高78%。其中，重慶市“大氣十條”治理成本為149.9億元，環境健康效益為304.3億元；四川省治理成本為226.4億元，環境健康效益為365.7億元。

（2）從具體的治理措施看，重點工業行業污染治理成本最高，為309.3億元，占比為73.8%。其次是機動車治理成本，為50.1億元。最后是為落后產能淘汰11.5億元，鍋爐污染治理成本為5.4億元。

（3）成渝地區“大氣十條”實施后，城市PM10平均濃度的下降量和成渝地區“大氣十條”實施的成本進行對比分析，得出成渝地區“大氣十條”實施PM10每降低1μg/m3需要花費8.2億元，其中四川省PM10每降低1μg/m3需要花費10.4億元，重慶市PM10每降低1μg/m3需要花費6.0億元。

（4）成渝地區“大氣十條”實施會產生一定社會經濟拉動效益。成渝地區“大氣十條”實施環保投資共計746億元，對GDP的拉動效應為1004.7億元，稅收貢獻為48.5億元，居民收入為171.6億元，就業為5.24萬人。

（5）成本效益分析是對環境政策實施后對經濟社會和生態環境等方面產生的費用及效益進行科學評判，為環境政策決策提供經濟評價依據。歐美等發達國家已經建立了全面、系統的成本效益分析制度，我國環境政策制定還缺乏成本效益評估制度。成本效益評估是一個涉及多學科、多方法的研究，雖然本文基于詳細的環境統計基表和成渝地區“大氣十條”自查報告開展了此項研究，但研究結果也存在一定的不確定性。需要進一步明確環境政策費用效益分析的目標原則、范圍對象、任務內容、技術方法和工作機制，為我國開展相關環境政策成本效益評估提供規范。

表4 成渝地區“大氣十條”實施對社會經濟的貢獻作用