拉美國家“對華關系變奏”

向駿

“我們看到一個很好的機會，通過巴拿馬把亞洲和美洲連接起來。”出席2019年4月第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的巴拿馬總統瓦雷拉（Juan Carlos Varela）在會前表示。

同樣出席該論壇的拉美國家首腦，還有來華進行國事訪問的智利總統皮涅拉。他表示衷心感謝中國政府和人民的熱情友好接待，期待習近平主席出席11月在圣地亞哥舉行的APEC領導人非正式會議。

如果認為中國與拉美國家的關系都像這樣其樂融融，可能就忽視了當前拉美國家對華關系變奏的風險。

拉美“朋友圈”待重建

截至2019年4月底，拉美共有19個國家與中國簽署了共建“一帶一路”合作諒解備忘錄（即《關于共同推進絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設的諒解備忘錄》），其中委內瑞拉、智利、厄瓜多爾、秘魯屬“全面戰略伙伴”。

中國在拉美的另3個“全面戰略伙伴”，是巴西（2012年）、墨西哥（2013年）和阿根廷（2014年）。阿根廷總統馬克里曾出席首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，但阿根廷距離中國遙遠，近來又遭遇經濟困境，因此尚未大規模參與“一帶一路”項目。

如果說“全面戰略伙伴”是“朋友圈”的重要指標，那么過去一年拉美數國大選的結果，導致中國在當地的“朋友圈”亟待重建。其中，又以墨西哥和巴西最為棘手。

先看墨西哥。2018年11月簽署的《美墨加協定》（USMCA）中，被美國商務部長羅斯形容為“毒丸”的條款規定，若協議的任何一方與“非市場經濟國家”達成自由貿易協議，則其他成員國可在6個月后退出《美墨加協定》。該條款明顯針對中國。稍后就任墨西哥總統的奧夫拉多爾，雖儼然拉美左派新霸主，但中國面對這位隨身攜帶特朗普特制“毒丸”的國家領導人，與之發展“全面戰略伙伴”關系恐有相當難度。

值得觀察的是，當年12月墨西哥國家油氣委員會表示，由于能源部已指示撤回46個石油區塊的拍賣，故將取消原定的兩次拍賣。2016年中國海洋石油總公司中標的兩個區塊，會像2014年高鐵中標作廢一樣，“煮熟的鴨子飛了”嗎？

次看巴西：今年年初12位國家首腦出席博索納羅的就職典禮，美國雖由國務卿蓬佩奧代表參加，但特朗普總統在推特上發文：“恭喜博索納羅總統，剛剛發表的就職演說很棒，美國與你同在！”

3月19日博索納羅訪問白宮，特朗普表示“將視巴西為重要的非北約盟國”，將進一步支持巴西加入北約和經合組織（OECD）。博索納羅被問到如何看待中國在巴西的影響力時表示：“巴西將與盡可能多的國家做盡可能多的生意。商業活動不會跟以前那樣與意識形態混在一起。”盡管巴西不可能和中國撕破臉，但美國和巴西結盟，似已形成新的右派軸心。

美國“鷹派”高官近期頻頻對拉美事務發聲：國務卿蓬佩奧在接受英國媒體采訪時暗示，不僅要迫使委內瑞拉總統馬杜羅下臺，還要在尼加拉瓜和古巴實現政權更迭。早前，美國總統國家安全事務助理博爾頓曾稱委內瑞拉、尼加拉瓜和古巴為“苛政的三駕馬車”。

《美墨加協定》不太可能按照美國貿易代表萊特希澤原本爭取的時間表，在今夏結束前獲得美國國會批準，甚至可能被永久擱置。

博爾頓在3月25日談及委內瑞拉局勢時稱，美方不會容忍“敵對外國勢力”干涉西半球事務。對此，中國外交部發言人耿爽回應道：“拉美事務不是某一個國家的專屬，拉美地區也不是某一個國家的后院。”這一變化顯示美、中、拉三邊關系已進入“短兵相接”的階段，中國務必“步步為營”沉著應對。

中國的機遇何在？

盡管遇到上述挑戰，但中國在拉美的機遇同樣明顯。

首先，由于民主黨控制著美國眾議院，特朗普恐難使國會屈從于他的意志。《美墨加協定》不太可能按照美國貿易代表萊特希澤原本爭取的時間表，在今夏結束前獲得美國國會批準，甚至可能被永久擱置。

讓美國民主黨議員甚至不少共和黨議員感到憤怒的是，特朗普政府尚未解除對加拿大和墨西哥的鋼鋁關稅，導致選區內使用這些金屬的選民受到很大損失。部分議員甚至威脅，除非解除這些鋼鋁關稅，否則他們會一直阻止國會批準《美墨加協定》。加拿大外長克里斯蒂婭·弗里蘭則堅稱，該協議在渥太華也面臨無法獲得通過的風險。

近來，墨西哥總統奧夫拉多爾表示，他正在考慮是否參加“一帶一路”計劃。今年3月13日，墨西哥駐華大使何塞·路易斯·貝爾納爾在中國社會科學院拉美所演講指出，奧夫拉多爾政府的優先經濟政策，包括成立了促進投資、就業和經濟增長理事會，希望擴大貿易規模，設立多個基礎設施建設專案，以促進地區和旅游業發展。

主要專案包括在北部發達地區建立自貿區，在南部落后地區特萬特佩克地峽建立經濟特區；以“瑪雅列車”項目促進旅游業發展；興建新港口、新機場，并將通過招標的方式吸引外國投資等等。相較于特朗普4月7日在加州邊界城市卡萊克西科放話“我們的國家已經滿額了，再也不能接納你們了”，中國在基礎設施建設上的比較優勢，應更有助于奧夫拉多爾政府達成施政目標。

巴西方面，博索納羅在其打破傳統的訪美之行中，盡管受到特朗普的高度贊揚，但在貿易方面幾乎未得到美方的任何讓步。3月19日在華府見過特朗普后的數小時內，博索納羅便宣布他將于今年下半年訪問中國。稍早巴西財政部長格德斯在美國商會發表演講時，也曾試圖用中國來警告美方，稱若美國不參與，那么作為巴西最大貿易伙伴的中國將會填補市場空缺。

4月7日，巴西副總統漢密爾頓·莫勞在接受《圣保羅頁報》采訪時表示，巴西政府沒有看到限制華為公司投資的理由，并謂“華為目前正在為5G市場展開爭奪，所謂的5G安全問題，完全是借口”。他不認同美國擔心華為可能會把秘密資訊交給中國政府的立場，強調“巴西視中國為戰略伙伴，而非戰略威脅”。

智利方面，2017年即與中國簽署自貿協定升級議定書。這是中國達成的第二個升級協議，也是我國已簽署的貨物貿易自由化水平最高的自貿協定之一。智利權威民調機構CADEM近期一項關于中國和美國在智利形象比較的民調顯示，在“中美誰是智利更好的貿易伙伴”問題中，51%的受訪者選擇中國。

此外，在阿根廷北部高原，南美洲最大的太陽能發電站正拔地而起，為其提供助推力的是來自中國的資金和技術。一年前在秘魯利馬，美國商務部長羅斯向拉美國家施壓稱：“拉美經濟體從與美國的貿易中獲得的好處，要多于從中國獲得的好處。”對此，阿根廷企業家古斯塔沃·格勞伯格帕特評論稱：“特朗普的計劃似乎是要確保美國不再是世界領導者。”

IDB年會更改地點

過去10年來，中國與拉美雙邊貿易快速增長，2017年達到2440億美元，超過美國成為該地區最大的貿易伙伴。至于對拉美的投資，目前，拉美是中國第二大對外投資目的地，中國是拉美第三大投資來源國。

自2005年以來，中國國家開發銀行與中國進出口銀行這兩大政策性銀行，對拉美總計提供了約1400億美元的融資，高于世界銀行與泛美開發銀行同期對拉美國家主權貸款的額度。投融資在中國的經濟外交中雖扮演突出的角色，但遇到的挑戰也較多。例如在委內瑞拉，中方部分貸款面臨需要不斷展期的問題。

成立于1959年的泛美開發銀行（IDB）是成立最早和最大的區域性、多邊開發銀行，其宗旨為“集中各成員國的力量，為拉美國家的經濟、社會發展計劃提供資金和技術援助”，在世界范圍內都有很大影響力。

中國在控制對外貸款風險方面已經取得了相當的進步，如采用更嚴格的環境與社會風險評估工具，以加強金融機構對中國公司業務的監管。

中國在2009年1月正式成為IDB第48個會員國。為慶祝中國加入該銀行10周年，IDB 理事會2019年年會原本預訂于3月下旬在成都舉行。但在3月22日，該行決定更換地點，理由是北京拒絕向委內瑞拉反對派領袖瓜伊多的代表豪斯曼發放簽證。

哈佛大學經濟學家里卡多·豪斯曼，曾于1994—2000年擔任IDB的首席經濟學家。IDB在年會臨近時，通過瓜伊多任命其為IDB新理事和執行董事的提議，并推動豪斯曼來華與會。而由于豪斯曼來華受阻，華府以“美國及區域盟友將缺席年會、讓法定人數不足”相威脅，最終IDB執行董事會中支持年會更改地點的票數達到了80%。

中方對泛美開發銀行決定取消成都年會“深表遺憾”，并表示“相信與泛美行和廣大拉美國家的合作不會受到干擾”。但美國副總統彭斯借機在《邁阿密先驅報》上撰文煽動說，這將是IDB“有史以來第一次出現年會主辦國拒絕邀請一位代表的情況”。

對于IDB在年會召開前不到一周決定更換地點，《經濟學人》的評論算是相當中肯：“讓IDB遠離中國恐難讓中國遠離拉美。”但滑稽的是，《經濟學人》認為反正馬杜羅政府也撐不了多久了，屆時豪斯曼可以邀請IDB和中國的代表到加拉加斯共商大計。

在IDB年會風波中，中方拒絕讓一個討論經濟問題的國際會議變相成為其他國家的政治工具。而在決定對拉美國家貸款的條件時，中資銀行已考慮到有關的風險。例如，中國國家開發銀行于2018年對厄瓜多爾的貸款利率較高，這體現了中國對風險的認識。中國在控制對外貸款風險方面已經取得了相當的進步，如采用更嚴格的環境與社會風險評估工具，以加強金融機構對中國公司業務的監管。

新加坡全球戰略咨詢公司Future Map的創始人、也是《聯通：描繪全球文明的未來》等多書的作者帕拉格·康納認為：“中國發起了一場基礎設施競賽，越來越多的大國希望參與亞洲互聯互通的建設。這意味著，‘一帶一路無論以什么名義實施，都將持續不斷地進行下去。”

可以說，拉美國家當前的“對華關系變奏”，只是圍繞長期趨勢的一次有限波動。正如IDB行長莫雷諾近日接受新華社采訪時所說，中國的“一帶一路”倡議有助于促進拉美地區互聯互通和區域貿易增長，中拉在“一帶一路”框架下擁有廣闊合作空間。