應用大數據技術完善扶貧資金績效管理的思考

●姜愛華 楊 瓊

一、問題提出

當前，我國扶貧開發已進入沖刺期，為打贏這場脫貧攻堅戰，實現既定目標，我國財政扶貧資金投入在不斷增加，脫貧成效也日漸顯著。然而，項目規劃不夠合理、政策落實不夠到位、數據共享不夠充分、審核把關不嚴等導致的資金閑置浪費和虛報進度、數字造假以及套取騙取資金等一些問題依然存在，影響了脫貧攻堅成效，阻礙了脫貧目標的實現。依照加快政府大數據平臺建設的相關要求，不少地方將大數據技術運用于扶貧資金監管，以提高資金使用效益，突出扶貧成效，助力精準脫貧。扶貧資金績效管理也是我國預算改革的重要內容，在全面實施預算績效管理的框架下，充分利用精準識貧、精準扶貧、精準脫貧的扶貧大數據，高效整合扶貧開發資源，將績效理念更深入地貫徹到扶貧資金績效管理中，拓展評價范圍，創新評價方式，實現大數據動態管理與監控是扶貧資金績效管理下一步工作的重要導向。同時，完善基于大數據技術的扶貧資金績效管理也是推進社會治理精細化、公共服務高效化的關鍵舉措。

二、我國扶貧資金績效管理工作開展情況

我國財政扶貧資金設立于1980年，財政扶貧資金績效管理自2005年《財政扶貧資金績效考評試行辦法》(財農〔2005〕314號)頒布后正式啟動。2008年，為了明確考評結果與資金分配的關系，建立以結果為導向的扶貧資金分配機制，財政部與國務院扶貧辦修訂和完善了2005年的考評辦法，頒布了《財政扶貧資金績效考評試行辦法》（財農〔2008〕91號）。 2017年，為進一步發揮績效評價對財政專項資金使用管理的導向與激勵作用，財政部和國務院扶貧辦制定了《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農〔2017〕115 號），修訂了扶貧資金績效評價的原則、依據、內容等，優化了指標體系，加強了結果反饋與應用，將績效考評結果與考核問責掛鉤。各地也在扶貧資金績效評價工作方面進行了探索與實踐，包括河北、四川、廣西等在內的多省在中央文件的指導下出臺了更加符合本省扶貧資金監管情況的績效評價辦法與實施細則。

（一）評價內容的設置

扶貧資金績效評價主要包含資金投入、資金撥付、資金監管和使用成效等內容，資金投入圍繞扶貧資金的投入規模、增幅及分配的合理性、規范性等展開評價，資金撥付主要評價資金撥付的時間效率以及扶貧信息管理系統數據錄入情況等，資金監管主要評價公示公告、監督檢查等監管責任落實情況，資金使用成效評價資金結轉結余率、資金統籌整合成效、精準使用情況等。各地績效評價實踐主要評價扶貧資金的使用與管理情況以及扶貧項目的立項、績效目標情況、實施情況、產出成果及效益等。例如，河北省2017年財政扶貧資金績效評價報告的具體評價內容包括涉農資金統籌整合、涉農資金安排分配、貧困人口減少、資金精準使用、項目審核、項目實施后績效情況等12項。

（二）評價程序及指標體系的設計

扶貧資金績效評價采用分級實施的縱向路徑，評價程序主要包含設定績效目標并細化量化為績效指標、監控績效目標與預算執行、監控結果應用等，并開始將扶貧資金績效目標及指標嵌入動態監控信息系統，在評價結束后向有關部門和單位反饋評價結果，針對問題進行整改，追究相關部門和人員責任。

評價指標體系也已得到各地的廣泛應用，并允許各地根據當地扶貧工作形勢和要求變化對指標內容和計分方法在年度間進行適當調整。中央設計的評價指標主要包含資金投入、資金撥付、資金監管、資金使用成效和加減分指標5個一級指標。從各省的指標體系來看，浙江省在資金使用成效指標中增加了“增收目標實現情況”指標；遼寧省增加了扶貧資金分配合理性與規范性分值，并將“資金統籌整合使用成效”從資金使用成效指標移至加減分指標，分值也相應大大減少；海南省對“資金統籌整合使用”指標下設了7個更加細化的三級指標；重慶市在資金監管指標中增加了 “績效評價制度建設和執行”指標；青海省在資金使用成效指標中增加了“項目完成情況”指標，在加減分指標中增加了“工作評價”指標；廣西壯族自治區的指標體系變動較大，資金撥付指標改為資金使用情況指標，由“資金精準使用情況”和“資金有效使用情況”兩個二級指標組成，“精準使用情況”又下設3個三級指標，“有效使用情況”下設5個三級指標，在資金監管指標中增加了“發現問題整改落實情況”指標。

（三）評價的結果與應用

評價結果主要以自評報告形式報送有關部門，指標評分是對評價指標逐項計分后確定得分并劃定等級。結果應用主要是將評價結果作為以后年度財政資金分配的依據，并納入市縣扶貧工作考核內容，還將結果編入本級決算予以公開。在實際操作中，一些地方的評價報告詳細匯報了績效評價情況，并公開了評價得分以及具體指標評分情況，如瀏陽市2017年上半年扶貧專項資金績效評價報告中，按照預算決策、預算執行、預算監管、項目決策、資金使用、財務會計管理、項目管理和項目績效情況等八個方面進行了綜合評價，計算出2017年項目總得分為94.16分，評價等級為優。在福建連城縣2016年的扶貧資金績效評價報告中，不僅公開了績效自評得分88分，為“優秀”等級，還公開了各項指標的具體得分，主要扣分出現在效益指標，其中經濟效益與社會及可持續效益兩個指標得分不高，尤其是經濟效益指標中的貧困縣農民人均純收入增長情況指標，應得4分，實得0分。另有不少地區也提出了改進措施并予以落實。

（四）審計對評價的保障機制

扶貧資金審計是加強扶貧資金管理、提高扶貧資金使用效益的重要手段，相比于績效評價，審計更加嚴格，是一種外部監督，一般在績效評價后實施，因此對績效評價有重要的保障作用。我國審計部門將扶貧資金作為重點進行審計并出具審計結果，在國家重大政策措施落實情況跟蹤審計中，也對扶貧資金和項目進行了審計。

2018年，審計署組織各級審計機關重點對145個貧困縣2017年扶貧工作進行了審計，抽查扶貧資金625.85億元，2017年，審計署對158個貧困縣扶貧工作進行了審計，審計重點抽查扶貧資金336.17億元①。從兩份審計公告結果來看，我國財政扶貧資金在扶貧工作中發揮了重要作用，脫貧攻堅取得明顯成效。但也揭示了一些問題，在2017年審計結果中，資金長期閑置與扶貧項目建設和財務核算管理不規范是主要問題，在2018年審計結果中，扶貧資金管理使用不規范和扶貧項目管理不規范仍然是重點需要解決的問題。審計結果中所呈現的問題說明扶貧資金績效評價與績效審計工作還需繼續發力，減少資金浪費，提高使用效益。

三、我國扶貧資金績效管理遇到的問題

通過分析當前我國扶貧資金績效評價情況和審計結果反饋，不難看出，我國扶貧資金績效管理工作在不斷發展的同時，也暴露出一些問題，扶貧資金績效管理工作仍有待繼續完善與創新。

（一）績效評價程序還需改進

現有評價程序日趨完善，但對一些環節的評價力度稍顯薄弱。一是對扶貧項目考察論證的評價在評價程序中不夠重視，一些扶貧項目規劃不合理，不符合當地實際或市場需求，投資規模過大，反復調整，缺乏質量控制，導致扶貧進度拖延，降低了扶貧資金使用效益。二是對貧困需求合理性的評價不夠充分，部分績效目標設置脫離實際，沒能充分了解貧困群眾意愿，出現簡單發錢發物的現象。三是對扶貧主體行為的規范性監督與評價不足，導致有的扶貧人員履行責任不到位，扶貧積極性不高，同時，部門工作銜接不夠，對有關政策的執行不夠嚴格，一些地方并未按照中央對扶貧資金績效管理的部署積極開展績效評價，少數地方績效評價工作流于形式，并未真正發揮作用。

（二）信息公開力度有待加強

信息公開力度不足將影響績效評價結果，也不利于接受社會監督。我國扶貧工作涉及多個部門，直接主管部門是國務院扶貧開發領導小組，在相關平臺上有關扶貧資金監管與績效評價的信息公布甚少，難以了解相關內容，缺乏信息整合匯總，公開力度弱，無法接受社會監督。此外，信息公開形式不夠標準規范，在各地公開的績效評價信息中，有的績效評價公開信息過于簡單，缺乏數據支撐，參考價值不大，有些未公開指標評分結果。例如，在長沙縣2017年扶貧資金績效評價報告中，對項目相關信息披露較多，但對績效工作開展情況公開很少，并未反映績效評價結果和問題，結論也比較含糊；黃山市2017年績效評價報告僅有對扶貧成績和脫貧成效的反饋，并無績效評價工作開展的具體信息和結果，未能如實反映績效評價開展狀況。

（三）項目資金監管仍需完善

審計結果顯示扶貧項目管理和資金使用不規范是發生頻率最高的問題。一是項目管理不夠規范，扶貧項目進展緩慢、編造虛假資料、騙取套取資金等問題仍然存在，在績效目標與指標體系設計中還需進一步細化并充實有關項目管理與實施的評價內容，加強對管理績效的評價。二是資金使用不夠規范，挪用扶貧資金用于其他非扶貧領域、將扶貧貸款用于建房與裝修等問題在一些扶貧工作中時有發生，對資金監管的監督與評價還需深入細致，加強對使用績效的評價。三是項目資金監管較多關注行為糾偏，對績效改進的重視程度不夠，除了對扶貧資金安排與分配的評價外，還應加強對資金使用效益的評價，即不僅僅是脫貧人口數量的減少，還包括對返貧現象、脫貧質量、長周期扶貧項目后續實施效果等的評價。

（四）評價結果應用需要強化

評價結果應用不強主要體現在：一是評價結果應用意識不強，績效評價反饋出的問題未能引起相關部門和相關責任人的重視及改進，違規使用資金現象時有發生，后續整改工作需加大跟進檢查力度；二是相關政府部門不夠重視績效評價，容易導致績效評價工作執行不嚴，績效評價工作的開展力度不夠，無法發揮評價效應；三是績效評價結果的公示公開不到位或流于形式，不利于保障群眾知情權、監督權，同時，公布范圍的有限也造成對相關部門和人員的約束力和監督力有限；四是考核問責機制不夠科學合理，多頭重復評價檢查，基層部門和人員迎評迎檢負擔較大，需加強主體責任落實。

四、應用大數據技術完善扶貧資金績效管理的幾點建議

大數據②作為重要的信息資源，對扶貧工作的開展與評價具有重要意義。大數據技術，即大數據的應用技術，涵蓋各類大數據平臺、大數據指數體系等應用技術。大數據技術在我國精準扶貧中已得到了不少應用，主要表現為不少地方建立了精準扶貧大數據平臺、扶貧開發信息系統、扶貧資金在線監管系統等，例如，甘肅省于2015年建成全國首個精準扶貧大數據平臺，包含扶貧對象、扶貧措施、扶貧成效、數據分析、績效考核5個管理子系統，福建省扶貧資金在線監管系統于2018年1月1日開始運行，依托“預算綜合管理平臺”實現業務全過程可記錄、可追溯、可監控。

大數據技術的應用在推動精準扶貧的同時，也將助力扶貧資金績效管理工作。在扶貧資金績效評價中應用大數據技術，能夠有效利用精準扶貧中已有基礎數據，實施精準評價，并且基于實時數據提前防范風險，動態監控資金使用過程，提高評價的即時性與準確性，加強信息的公開透明，通過績效評價工作的完善提升扶貧資金使用與扶貧項目管理的效率。

（一）以信息數據共享完善評價過程

信息與數據的共享是完善評價過程、及時跟進扶貧資金使用效益的重要前提。大數據能夠改善扶貧反饋滯后性的弊端，及時跟進貧困者的需求變動，同時記錄扶貧資源的配置方向，保證資源配置的精確性和高效性。

第一，在績效評價過程中積極利用扶貧工作中已經建立的相關基礎數據，形成數據信息庫，并確保數據的準確性與及時性，運用大數據技術進行精準識別、精準研判情況，為各級政府因戶施策、對癥下藥、檢驗成效提供科學決策依據。第二，及時獲取扶貧規劃與績效目標相關信息，錄入信息庫跟蹤評價計劃與規劃的合理性，評價績效目標的必要性與可行性，防止規劃環節出現問題導致后期項目無法實施。第三，通過充分的數據共享消除信息不對稱，評價監督部門工作效率，督促加強部門間的溝通協調，規范相關人員行為，對于違規行為通過數據共享及時發現并處理。第四，通過大數據技術完善評價過程，采用定期評價與不定期抽查相結合、中期評價與結項評價相結合的方式，加強對扶貧資金使用與管理的績效考核。

（二）以實時數據監測實現動態監控

對扶貧資金進行動態績效監控是提升扶貧資金績效的重要舉措。基于對實時更新數據的掌握，將能夠有效針對扶貧資金使用過程的各個環節實施動態跟蹤監控。

一是充分利用數據信息，跟蹤扶貧項目實施過程，在數據驅動下推進事前評價、事中評價和事后評價，在事前評價或事中評價發現任何問題要及時處理，以免對后續實施造成影響，也杜絕因前期問題的累積導致資金浪費加劇。二是通過動態績效監控及時跟進預算執行進度、政策落實情況、績效目標完成情況和項目實施進度等，確保扶貧資金的合理規劃與使用，及時掌握脫貧情況，警惕返貧現象，提高資源配置效率。三是大數據技術下的動態績效監控更具全局性，覆蓋從考察論證到結果應用的全過程評價，從扶貧責任人到貧困對象所有主體行為的評價，同時利用數據信息深入分析與考察扶貧資金是否真正實現了脫貧，脫貧成效是否穩固，防止虛報扶貧政績和返貧現象的發生。四是通過大數據建立的扶貧信息資源庫還應錄入實時績效評價信息，通過前期評價反饋，防范后期這類問題的再發生以及問題改進情況。

（三）以信息反饋監督評價結果應用

通過數據反饋加強績效評價結果的應用是突顯績效評價現實意義的重要途徑。扶貧資金績效評價工作的開展不僅是對當前財政專項扶貧資金的使用管理過程及其效果進行綜合性考核與評價，還為以后的績效評價工作提供經驗借鑒與風險預警，提升未來扶貧資金使用效益，因此，評價結果的應用顯得尤為重要。

首先，基于大數據的績效評價結果應用不再局限于評價工作完成之后，而是可以在動態跟蹤評價時實時應用已經產生的評價結果，對隨時發現的問題當即整改，資金使用產生重大錯誤時及時叫停項目或停止資金撥付，防止資金的進一步浪費。其次，各地在實踐中還需加大評價結果應用力度，通過大數據技術搭建的數據信息庫及時將評價結果作為以后年度資金分配參考依據，并作為扶貧工作考核內容，加強對相關責任人的追責問責，對于主觀造成嚴重資金浪費的，應加大處罰力度，提高違規違紀成本。最后，對結果應用的監督還取決于信息的公開，嚴格執行公示公告制度，考核結果和問責結果需體現在數據信息庫中進行公開，既是對扶貧相關人員的警示，也是接受監督的重要方式，并將評價結果編入決算予以公開，接受社會監督。

（四）以數據公開透明深化績效審計

運用數據深化績效審計是完善扶貧資金績效管理的重要保障。扶貧資金審計是國家重大政策措施落實跟蹤審計的重要組成部分，在脫貧攻堅的沖刺期，鞏固脫貧成效、提升反貧能力日漸重要，深化扶貧資金績效審計有利于提高減貧效果，強化評價結果的應用。

第一，運用大數據加強跟蹤審計，通過線上數據信息與線下上報材料相結合，一方面可避免線下材料的虛報，另一方面能夠對政策落實和資金使用績效進行跟蹤審計，適時審計扶貧資金的真實性和效率性，加強對資金挪用、重復申報等問題的防范，鞏固績效評價成果。第二，通過數據信息加強責任審計，扶貧資金使用的諸多問題源于相關責任人的以權謀私、借機牟利、政績考慮等，運用大數據實行經濟責任審計將實時考核干部責任履行，減少違規違紀，及時發現并解決資金違規使用問題，對績效評價工作進行查漏補缺。第三，加強審計的整改力度，將整改結果錄入數據信息庫并公開，通過審計強化對績效評價結果的應用。■

注釋：

①審計署.2018年第46號公告：145個貧困縣扶貧審計結果；2017年第6號公告：158個貧困縣扶貧審計結果。

②大數據是指無法在一定時間內用常規軟件工具對其內容進行抓取、管理和處理的數據集合。大數據技術是指從各種各樣類型的數據中，快速獲得有價值信息的能力。