財政扶貧資金動態監控系統的建設應用與改進思考
——以河南省為例

●鄭智杰

打贏脫貧攻堅戰，是黨中央向全國人民和全世界作出的一項莊嚴承諾，是全黨的頭等大事和第一民生工程，習近平總書記高度關注，多次作出明確的指示和要求。河南省委、省政府高度重視扶貧資金動態監控工作，始終將扶貧資金監管作為貫徹落實中央“精準扶貧、精準脫貧”方略的具體措施和重要抓手。省委省政府領導多次強調加強扶貧資金監管工作，時任省委書記謝伏瞻批示：省財政廳要有專門處室隨時跟蹤核查扶貧資金使用狀況，提高扶貧資金撥付的及時性、使用的合規性、有效性，確保脫貧資金用在刀刃上；省長陳潤兒指出：財政扶貧資金管理是每年考核驗收的重點，務必監控落實到位；時任常務副省長翁杰明明確提出：省財政廳要建設貫穿省市縣鄉的扶貧資金管理信息化系統，將扶貧的每一個項目、每一筆資金、每一個環節都納入監控范圍。按照省委省政府領導決策部署，圍繞“資金一筆一筆審核”要求，河南省財政廳積極開展扶貧資金動態監控工作，及時出臺政策，規范扶貧項目實施和資金使用管理，建設全省扶貧資金動態監控系統，對財政扶貧資金管理使用進行全流程監控。

一、創新監管方式，構建“制度+技術”機制

自2016年開展統籌整合相關涉農資金支持脫貧攻堅試點工作以來，河南省不斷加強扶貧資金監管工作。尤其是2017年，進一步加大扶貧資金動態監控工作力度，聚焦財政扶貧資金預算安排、分配下達和資金撥付等重點環節，堅持問題導向，應對域廣、面寬、點多、線長這樣的現狀，改變傳統資金管理方式、操作模式、思維方式，按照財政部提出的建立現代財政制度的理念，河南省財政廳創新扶貧資金監管方式，探索構建“制度+技術”工作模式，聚焦扶貧資金預算安排、分配下達和資金撥付等重點環節，構建多維度多視角監控模式，實現財政扶貧資金進行全流程監控，打通扶貧資金管理的“最先一公里”和“最后一公里”，為規范資金管理提供有效技術支撐。這里所謂的制度，指的就是扶貧政策、資金管理規定、工作規則機制和業務操作規范；所謂的技術，指的就是“信息化系統+互聯網方式+大數據運用”，用業務規范作為中介貫通制度與技術。

（一）強化組織領導

河南省財政廳高度重視扶貧資金監管工作，要求全省財政部門一定要提高政治站位，強化“四個意識”，增強政治敏銳性，從講政治的高度強化責任擔當，切實加強組織領導，加強統籌協調，確保各項工作落到實處。河南省財政廳積極開展扶貧資金動態監控工作，先后多次召開廳黨組會、廳長辦公會、廳領導專題會議，研究部署加強扶貧資金監管和扶貧資金動態監控系統建設相關工作。王東偉廳長明確指示，要認真落實省政府要求，按照先易后難、簡單實用、注重時效的原則，制定系統實施方案，倒排工期和時間表，盡快推進扶貧資金動態監控系統建設，并以扶貧資金監控為突破口，逐步拓展和深化，力爭盡早實現財政資金監控全覆蓋。

（二）制定完善管理制度

河南省先后出臺《河南省扶貧資金管理辦法》《河南省開展統籌整合使用財政涉農資金試點實施辦法》《關于加強扶貧資金監管的意見》《關于進一步做好貧困縣涉農資金整合加強扶貧資金監管有關工作事項的通知》及《關于建立扶貧項目實施和扶貧資金支出旬報制度的通知》等文件，要求財政部門建立扶貧資金動態監控系統，明確對扶貧資金從預算管理、資金下達、資金撥付和項目管理全過程進行監管。

（三）建立健全工作機制

圍繞扶貧資金動態監控工作，建立扶貧資金動態監控協調推進機制，明確工作職責，細化任務分工，同心協力，上下聯動，共同推動工作。農業處牽頭負責扶貧資金政策文件制定和扶貧資金監管工作，明確扶貧資金監管范圍和口徑；指導督促市縣做好扶貧資金監管工作。預算局牽頭負責全省預算基礎管理工作，統一全省業務規范和流程，加強扶貧資金預算指標管理，要求市縣所有預算指標全部納入預算執行系統辦理，確保預算指標的完整性；將市縣通過信息系統辦理業務情況納入年度預算績效工作考評內容。預算執行局負責督促市縣財政部門使用預算執行系統辦理扶貧資金支付業務、通過財政惠民補貼資金一卡通系統辦理涉人補貼發放，以及通過財政專戶資金管理系統辦理扶貧專戶資金收支核算。部門預算管理處負責服務的預算管理部門納入統籌整合范圍的扶貧資金預算分配下達及資金使用的監管。監督檢查局、監督檢查一至六處負責扶貧資金監督檢查以及扶貧資金問題整改的跟蹤核查，同時檢查市縣使用應用系統辦理扶貧資金業務情況。信息化管理辦公室負責扶貧資金動態監控系統建設，整合財政內外部數據資源，組織動態監控系統開發部署；根據資金監管需要，不斷拓展系統功能；強化數據安全，加強系統運維，規范運維流程。市縣財政部門負責本級扶貧資金分配、使用、監管工作；按照省廳要求規范使用預算執行、財政專戶資金管理及一卡通等系統辦理扶貧資金業務，確保系統數據完整性、準確性；各市縣農業科（股）明確專人運用扶貧資金動態監控系統監控扶貧資金使用情況，及時發現解決預警問題。

（四）明確動態監管資金范圍

扶貧資金全口徑納入監管范圍，覆蓋各級扶貧專項資金、納入貧困縣統籌整合范圍的相關涉農資金，各類用于支持貧困地區經濟社會發展、改善貧困人口基本生活條件的資金。省級扶貧資金管理處室涉及綜合處、預算局、教育事業處、經濟建設處、環境資源處、農業處、社會保障處、服務業處、綜改辦（基層處）、農開辦等。部分用于扶貧的部門資金不在監控范圍，如非貧困縣的危房改造資金、安全飲水鞏固提升工程資金等。

（五）梳理扶貧資金管理流程

圖1 河南省扶貧資金管理流程圖

組織梳理省市縣鄉扶貧資金管理操作流程，厘清省市縣鄉四級扶貧資金管理的鏈路和軌跡，形成了清晰的管理流程圖，為扶貧資金動態監控系統建設提供內生要求。扶貧資金指標從資金分配到最終支付涉及省級分配、省級下達、市級接收、市級分配、市級下達、縣區接收、縣區下達、用款計劃和資金支付等環節(見圖1)。

二、河南省集中部署分級使用的扶貧資金監管系統構建

（一）系統建設思路

運用云計算大數據等新一代信息技術，依托全省財政業務專網，匯聚全省預算執行、財政專戶資金管理和一卡通等財政業務應用系統中財政扶貧資金分配審核撥付的全業務流程數據，共享發改、公安、工商、稅務、扶貧辦等部門相關數據，深度融合內外部數據，構建監控模型，建設功能完善、應用高效扶貧資金動態監控系統，實現對省市縣鄉扶貧資金的分配、下達及支付全流程監控和預警監控(見圖2)。

（二）系統建設流程

依托全省財政專網和政務專有云平臺，按照集中部署、分級使用原則建設，系統充分考慮減輕基層負擔，自動匯總更新省市縣資金安排使用數據，實時呈現資金分配和支付進度，既不額外增加市縣財政部門工作量，又確保數據真實準確。

圖2 河南省扶貧資金動態監控系統架構圖

在系統建設過程中，全省上下聯動，層層落實責任，攻堅克難，如期完成了系統建設任務。一是印發《財政扶貧資金動態監控系統建設工作方案》，成立了扶貧資金動態監控系統建設領導小組，明確系統建設目標、工作措施和重點任務。二是加強扶貧資金預算管理。下發《河南省財政廳關于進一步加強預算基礎管理工作的通知》，統一全省預算管理業務規范，進一步細化預算指標、預算執行業務操作，規范財政資金監控管理，完善動態監控方式，為扶貧資金動態監控提供預算管理基礎。三是強化基礎支撐保障。構建省市縣鄉四級貫通的網絡體系，升級省級到省轄市財政專線帶寬，將網絡帶寬從10M提升到30M，為全省數據集中管理提供鏈路保障。開展全省財政系統服務器時間源同步，確保全省財政業務系統時間的權威性和一致性，夯實財政信息系統集中管理基礎。實施數據異地備份。將全省預算管理、預算執行等業務系統數據集中備份至省廳，進一步加強數據集中管理，為系統建設提供數據基礎。四是統一升級改造全省預算執行和一卡通系統，擴展扶貧資金管理功能。增加預算執行系統預算指標扶貧標識，完善指標上下級貫通；增加一卡通項目指標文號、資金管理部門屬性，為上下級扶貧資金監管及流程追溯提供基礎。五是構建財政內外部數據群。通過開展財政內生數據梳理。確定梳理流程、標準規范、梳理邊界及方式，研究制定數據資源目錄，收集涵蓋預算編制、預算執行、非稅收入、財政專戶、一卡通等財政數據，按照數據集中存放、分類呈現、標準可擴展化的思路，建設形成財政內生數據資源群。豐富拓展外部數據資源群。以綜合治稅為突破口，共享發改、公安、稅務、人社、國土、衛計等40多個部門涉稅信息，與20多個部門簽署數據共享協議，整理歸集數據信息273項9.16億條。通過建立數據模型，深度融合財政內外部數據，實現對省市縣鄉四級扶貧資金的全流程監控和風險預警。六是加強扶貧資金數據核對。扶貧資金動態監控系統本身不產生業務數據，數據主要來源于預算執行、財政專戶和一卡通系統，由于各業務系統存在辦理業務不規范問題，導致數據差錯出現。農業處、預算局、預算執行局會同相關部門預算管理處多次組織對各個系統中扶貧資金數據進行核對，督促市縣做好糾錯整改工作，確保扶貧資金動態監控系統數據準確。

（三）系統主要功能

目前，系統主要功能包括總體概覽、資金流程追溯、易地扶貧搬遷、扶貧項目情況、風險監控、分類匯總統計和智能檢索等。系統通過表格、圖表等方式，實現了可視化、便捷化、精準化。

總體概覽展示全省扶貧資金安排支出及資金風險情況，按照分處室、分市縣、分功能科目等多角度進行概覽展示；流程追溯按照分地區、分處室、分部門、涉人補貼、專戶資金、涉企資金、多維追溯等角度對省市縣扶貧資金安排下達及支付進行全流程追溯，可以追溯到最終收款企業和個人；易地扶貧搬遷對用于易地扶貧的財政安排及融資資金進行分類展示，可以進一步追溯到安排到項目縣的異地扶貧搬遷融資資金收支情況；風險監控對扶貧資金接收進度、分配進度、支付進度、賬戶、企業及個人風險預警進行展示；扶貧項目情況由縣級財政部門填報項目明細信息及資金使用信息，實現全省扶貧項目與扶貧資金匹配，資金支付進度與項目進度相匹配，通過形象進度簡明扼要反映項目實際達到的活動進度；分類匯總統計提供多種報表信息供財政部門對扶貧資金安排分配情況進行匯總統計，滿足各種業務查詢分析需要；智能檢索實現利用指標文號、項目名稱等關鍵字，對全省扶貧資金數據進行數據查詢與展示。

（四）系統主要特點

一是資金范圍全口徑。將扶貧資金全部納入動態監控視野，不僅包括財政扶貧專項資金、還包括統籌整合試點資金，還包括易地扶貧搬遷融資資金；不僅監控財政部門安排的扶貧資金，還要監控發改、教育、交通、國土、住建等主管部門安排的扶貧資金。二是資金流程全覆蓋。對財政系統內部操作流程監控。對每一筆扶貧資金進行全流程監控，橫向覆蓋從預算指標、用款計劃到集中支付的完整資金管理使用過程，縱向覆蓋上級下達、下級接收到最終完成資金支付全鏈條。三是資金項目相匹配。主要是做到兩個匹配，一個是扶貧資金與扶貧項目一一匹配，另一個就是資金支出進度和項目實施進度相匹配。四是數據信息相融合。實現“三個打通、兩個融合”。“三個打通”即打通財政部門內部、打通財政系統上下級、打通財政與其他部門信息孤島，實現數據共享共用。“兩個融合”即橫向集成財政內部和主管部門資金分配撥付及項目單位資金使用數據，縱向匯聚省市縣鄉四級財政扶貧資金分配審核撥付全業務流程數據，實現各個環節的深度融合。五是風險防控多維度。從預算指標、資金支付、賬戶管理、付款企業、最終受益個人等六個方面設置44條預警規則，實時預警疑似問題，跟蹤糾正違規操作。六是在線監控一體化。在業務層面，全省統一標準、統一規范，實現業務管理一體化；在技術層面，系統由省里統一規劃、統一建設、統一管理、統一運行維護。

三、河南省扶貧資金動態監控系統的實踐應用

河南省扶貧資金動態監控系統的建成，受到省委省政府主要領導的肯定。2018年4月，財政部在河南省召開全國加強扶貧資金管理座談會，現場觀摩河南省扶貧資金動態監控系統并給予高度評價。

深化數據融合，提升資金監管精準性。一是規范資金使用。有效識別資金用途不符合預算規定嫌疑、預算管理業務不規范、收款賬戶規范性等問題，促進各級財政及預算管理部門規范辦理業務。二是加快支出進度。系統實現了每一筆扶貧資金從預算安排分配，到最終完成支付的全流程逐環節鏈條式追蹤，實時預警資金滯留的環節，實時督促市縣加快扶貧資金安排使用進度。2017年全省財政扶貧資金（不含易地扶貧搬遷部分）進度達到94.57%，資金支付效率和使用效益大大提升。三是厘清部門責任。系統通過資金與項目的關聯，有效識別支出進度滯后的根本原因，直觀反映“錢等項目”、“項目設置不合理”等現象，劃清部門間責任，加快工作節奏。

聚焦破解難點，打造多維風險防控體系。從指標接收、資金分配、撥付進度、收款賬戶多維度進行防控，大數據綜合比對是否合規、是否規范，針對資金使用管理中存在的疑似問題，及時進行跟蹤檢查。一是實現資金安排使用進度預警。配置市縣預算指標接收、分配下達和資金支付進度預警規則，實時督促市縣加快扶貧資金安排使用進度。二是預警資金使用不規范行為。對于疑似未按照《河南省扶貧資金管理辦法》等制度文件規定使用資金行為，以預警形式反饋給各級管理人員，為有針對性進行檢查落實提供實時在線參考。三是從受補助人的角度串聯展示涉及扶貧資金發放情況，比如，到戶增收資金，通過融合建檔立卡貧困戶、易地扶貧搬遷項目及人員信息，對受補助人的戶籍、企業任職、投資、房產、汽車等信息，在最終支付到貧困戶的一卡通賬戶后，系統會自動進行比對，及時進行預警提示。

強化責任落實，提高考核監督效率。依托扶貧資金動態監控系統，加強對各級各類扶貧資金的日常監督，用信息化手段助力督查督辦工作，提高督查督辦工作的針對性、有效性及科學化水平。一是采取系統自動受理與智能預警、人工核查相結合的管理方式，對扶貧資金使用管理過程進行事中監控和事后跟蹤。二是建立市縣扶貧資金風險歷史臺賬，為加強資金管理和開展督促檢查提供參考，也為扶貧資金管理績效考核提供依據。三是為扶貧資金項目績效評價提供參考，通過設置資金投入、資金撥付、資金監管、項目完工率、項目資金到位率、年度結轉、統籌比例等績效目標指標，輔助扶貧資金使用績效考核。

為促進扶貧資金動態監控工作常態化、制度化，河南省財政廳進一步完善動態監控業務管理體系，制定《河南省財政扶貧資金動態監控系統使用管理辦法》，明確各級職責權限，規范管理流程，建立扶貧資金動態監控問題處理聯動機制，充分發揮系統對財政扶貧資金管理的支撐作用。該省財政廳相關處室定期通過動態監控系統匯總各市縣預警問題分類臺賬，并督促市縣整改落實，市縣應及時將風險預警問題核實處理情況反饋。省財政監督檢查部門組織對預警問題處理進行專項督查，對專項督查預警問題頻出的市縣由廳領導對市縣財政局主要負責同志進行約談。印發《財政扶貧資金管理操作手冊》，對可統籌資金預算管理、指標接收、賬戶管理、資金支付、項目評審及采購等事項作出明確規定，規范扶貧資金業務操作。實現扶貧項目實施和資金支出常態化監管。建立扶貧項目實施和扶貧資金支出進度旬報制度，對扶貧項目實施和資金使用進行常態化、精準化、制度化監管。

四、完善扶貧資金監管思考和下一步計劃

下一步河南省將繼續完善扶貧系統功能，提升扶貧資金監管的針對性、有效性，為精準扶貧、精準脫貧提供技術支撐和決策依據，構建財政資金在線監控體系，實現對全省財政收支全流程動態監控。

（一）完善扶貧資金動態監控系統功能

從系統運行情況看，河南省動態監控系統在模塊設計、功能拓展方面還有進一步提升的空間。下一步，我們將緊密結合扶貧資金監管的業務需求，繼續拓展動態監控功能，完善數據融合比對功能，強化系統數據應用與政務數據共享，進一步加強與全省精準扶貧、易地扶貧搬遷等信息管理平臺的數據對接，提高扶貧資金管理精準性，更好地為扶貧資金監管提供技術支撐。探索扶貧資金績效評價指標體系，逐步運用監控系統數據作為扶貧資金績效評價依據。

（二）提升系統辦理業務規范性完整性

強化業務規范的執行力度，建立通報制度，全面規范預算管理和預算執行業務操作，統一業務操作流程和數據標準，確保實現所有預算管理和執行業務線上辦理，杜絕線下處理操作財政收支業務，保障系統內數據全面、真實、準確。建立激勵約束機制，對市縣信息化建設及應用情況進行考核，考核結果納入省對市縣的預算績效工作考評體系，確保扶貧資金全部納入動態監控范圍。

（三）加強扶貧資金與扶貧項目關聯銜接

針對扶貧資金與扶貧項目對接中存在的問題，建立扶貧項目與扶貧資金指標的系統關聯，實現項目預算指標自動匹配、項目實施進度與資金支付自動匹配。依托扶貧資金旬報項目信息構建扶貧資金項目庫，實現扶貧資金和項目的報表自動匯總，既能提升扶貧資金管理工作的效率，又能提高項目及資金情況的精準性。

（四）加大部門間數據共享力度

進一步加強與公安、人社、衛計委、民政、交通等部門溝通，盡快建立單位間數據自動交換機制，為進一步發現扶貧資金管理使用風險，提升扶貧資金動態監控應用效果，奠定數據基礎。建設財政經濟大數據融合中心平臺，實現跨部門、跨層級財政經濟數據的互通共享，為開展財政大數據應用提供統一的數據支撐。

（五）實施“三個在線”監控

一是對收入實施在線監控。對全省財政收入分行業、分企業、分層級、分科目多維度監控，輔助收入運行分析。深化綜合治稅信息系統建設應用，加大數據共享力度，豐富專題治稅模型，提升涉稅信息風險分析能力，助力財政有效增收。二是財政支出在線監控。拓展支出監控主題，實現對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算執行情況進行監控。三是實施地方政府債務在線監控。通過融合PPP項目、政府性債務、政府投資基金等數據，完善分析模型和監控策略，實現跨層級、跨部門政府性債務“借、用、還”穿透式在線監控，為加強政府性債務管理提供技術支撐。■