行政事業單位應加強預算績效管理

●范永茂

行政事業單位是我國公共部門的重要組成部分，也在公共事務中發揮著重要作用，能代表政府管理、監督并提供各種公共服務。公共財政資金是大部分行政事業單位運營經費的來源，這些單位也要根據預算申請和使用財政資金。伴隨著我國現代財政改革的深化和推進，特別是在黨的十九大提出 “要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”和中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》之后，我國公共部門開始全面實施預算績效管理，這也標志著部門預算向績效預算的轉型。“花錢必問效，無效必問責”不僅應該成為包括行政事業單位在內的公共部門的財政管理理念，也必須落實在管理實踐中。

但是預算的績效管理相比傳統的預算方法有著自身的科學規律和方法，其特點是專業性很強、系統較為復雜性。而我國的行政事業單位的預算管理長期相對偏弱，預算的績效管理更是滯后，也缺乏先行先試的經驗，實際操作中仍有不少問題，面臨不少挑戰。本文將首先討論行政事業單位預算的績效管理的基本問題，在總結當前行政事業單位部門預算管理中現有的問題的基礎上，提出有關改進建議。

一、預算績效管理的基本問題

傳統觀點認為預算是一種控制支出的手段。隨著現代財政預算功能的演進和擴大，今天的預算更被賦予了“將資源最大限度利用，使其獲得最高投入產出效率，并獲得最佳收益”的功能。行政事業單位的預算，就是根據自身業務發展目標和年度財政資金支出方向所制定的收入與支出計劃，這個計劃所產生的效果既是預算也是決策的結果。將績效管理的思想融入到預算管理中，將績效目標的設定、評估、結果都納入預算編制、執行、監督、審查全過程中，能提高預算的效用性。

就行政事業單位的預算績效而言，應該圍繞著其核心公共服務的業務，在一定的公共資金的使用后，實現可以用數字體現的結果，這些結果主要包括效果、效率與效益，也就是通常說的3E。效果反映的是行政事業單位所產生引發的政治的、經濟的和社會的反應變化；效率是指使用資金所消耗的勞動量與勞動效果的比率，這是行政事業單位使用財政資金的能力的直接體現；效益則是投入產出比，即實現了多少預定目標以及經濟利益在結果中的情況。

在行政事業單位中，預算績效管理是為了更好地完成公共服務的任務，在編制、執行、考核和評估的預算管理過程中，融入績效理念，形成約束有力的、涵蓋目標設定、過程考核和結果評估的全流程績效管理，最終促進個人、部門及組織績效的共同持續提高。預算績效管理在行政事業單位的定位是很明確的，其應該也必須成為行政事業單位預算管理中一個重要組成部分。對于行政事業單位來說，實施預算績效管理和評估有著重要意義。首先，績效預算最直接的作用是能夠提升預算資金的使用效率。通過對預算資金使用情況的分析，績效評估能發現預算資金使用中的無效和浪費行為，督促有關部門和單位在資金使用方面進行整改和調整。其次，績效預算還有助于有效提升預算管理的水平，這個功能主要是通過預算績效評估實現的。績效評估是一種重要的管理手段，通過對預算績效指標的設定、科學評估方法的采用和后期對評估結果的應用，單位可以發現在預算編制和執行中的問題，并及時改進調整，提升支出的效果的同時也提升內部管理。第三，績效預算最終要幫助事業單位更好地完成社會服務的任務。績效預算講求的不僅僅是把財政資金花出去的“績”，更注重的是花錢后“效”的結果，只有這個結果實現了，事業單位的服務職能才算真正履行出來。具體來說，預算績效會有結果的評估，這種評估就是在考察錢花得好不好。行政事業單位如果能構建這種以結果為導向的預算管理體制，就能解決長期以來事業單位績效考評不明確、責任不清晰的管理問題。

二、我國預算績效管理簡要演進歷程

我國的財政投資評審體系是從1998年開始建立的，本世紀初開始關注預算的績效問題，其發展歷程大致經歷了切入、過渡和突破三個階段。早期的財政投資評審的初衷是使得財政收入用于投資性的支出得以完善，屬于事后評價。受制于當時的條件，評審工作也多流于形式，這是早期切入階段的特征。2002年以后，績效考評的概念引入我國，并逐漸發展成為一個包括一般預算支出以及項目支出的考評體系，并在文化、衛生、教育等領域加以運用，部分省份也開展了涉及民生的重大項目的支出績效評價，如廣東、浙江均建立起專職機構開展此類工作。這屬于過渡階段的特征。2014年8月全國人大通過了關于修訂預算法的決定，相比1995年生效的舊預算法通篇未提及“績效”，新預算法中“績效”一詞出現六次。新法要求財政績效預算管理要貫徹預算活動整個過程，這是我國首次用法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，預算績效管理取得實質性突破。

2014年10月，國務院印發了《關于深化預算管理制度改革的決定》，為績效預算改革指明了方向。該文件強調“推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點有項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理方面。加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結果、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。”黨的十九大報告更是進一步提出，“建立全面透明規范、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”

作為公共部門的組成部分，行政事業單位需要從公共財政獲得必要的資金以維持運轉；同時它們又承擔著公共服務的職能，需要履行職能滿足公共服務的需求，并提升公共服務效率。績效預算的采用，就可以幫助行政事業單位在高效使用公共資金的同時，提升服務質量。因此，改革行政事業單位的財政管理模式，大力推進績效管理十分必要。

三、行政事業單位預算管理存在的問題

雖然績效預算的概念已經提出多年，不少地方在實踐上也試行多年并在持續推進，積累了很好的經驗做法，但是行政事業單位的預算績效管理改革推進相對較遲緩，成效未充分顯現，效果也亟待提高。

（一）績效理念還未完全樹立，編制和評估方法陳舊

預算的績效理念還未深入人心，尚未充分轉化為行動。在“以收定支”的傳統財政思想和政治文化影響下，財政部門和公眾對績效的關注程度都不高，同時也缺乏相關的信息獲取和決策的渠道。政府機關的績效管理尚且如此，行政事業單位的績效管理更是落后。從預算的編制方法手段來看，各級財政部門目前仍然使用定額定員基礎上的基本支出和通過項目庫的項目支出法。這兩種編制辦法雖然操作比較簡單易行，但是不夠精細，與資金使用關聯不高，與業績目標的聯系更為松散，因此傳統的預算編制方法需要突破。同時，部門預算編制的有效時間也比較短暫。預算編制的啟動時間通常是在7-8月份，而預算草案則在次年初召開的人民代表大會上審議。從第一年的年中到第二年年初這幾個月對于基層單位來說，要想編制一份詳盡的預算，顯然缺乏足夠時間進行詳細的調研論證和數據分析。在這種情況下，下級部門的預算只能由上級代編。進而，由于預算編制組織不夠充分，財政部門不得不單獨承擔編制的主要工作，與其他業務部門充分的信息溝通也就難以保障，編制的質量自然無法充分保證。最后，因為績效結果評估體系尚未建立或者本身質量不高，評估結果的運用與反饋機制更未建立，所以預算編制與績效結果互相脫節。在這種情況下，即便有績效預算的編制，但沒有結果評估，績效管理也只能流于形式。

（二）預算執行中的“非績效”行為較為嚴重，干擾了績效目標的實現

“非績效”行為主要是指在執行過程中只看重支出，而不注重其效果，甚至正常的支出執行都難以保證。這具體表現在如下幾個方面：一是“不差錢”和“不給錢”現象的同時存在。有研究已經發現，行政事業單位預算資金的使用需要按照政府預算科目的口徑執行，也就是說“基本支出”經費不能用于“項目支出”，而“項目支出”中的各項目下的資金也要嚴格使用，不能互相挪用。固然這種按照科目來使用經費的模式強化了“專款專用”的管理需求，有助于政府對各部門預算的執行管理，但同時也使得行政事業單位的資金被條塊分割而碎片化，預算資金的統籌使用能力受到削弱，反而不利于工作的開展。特別是對于諸如高校、科研機構等事業單位，由于其核心業務開展有著自身的規律和要求，對經費使用也有特殊的要求，所以就不能簡單套用黨政機關的經費管理方式方法。如果按照黨政機關“專款專用”的經費管理方法，在預算編制和執行不統一時，事業單位預算管理就會出現有的部門項目經費不足而有的部門經費大量結余同時存在的現象，這就是財政資源的錯誤配置，不僅降低了財政資金的使用效率，更是一種極大的浪費。二是專項資金結余偏大，使用不充分。專項資金直接和行政事業單位的工作業務和特定目標相關，是為完成特定任務而單獨下撥的資金。相比基本經費支出，其更能體現出績效的結果。盡管專項資金的使用有完備的制度，“專款專用，專賬核算”也在多數情況下能夠得到執行，但專項資金使用的績效仍不樂觀。有媒體就曾在2016年報道過審計署的審計結果，結果發現由于缺乏系統盤活，有約97億元的專項資金長期閑置。導致閑置的原因有很多，但從政府財政專項資金投入的一開始就已經存在諸多問題。比如有研究就發現，專項資金的項目投入數量與實際需求和任務匹配缺少嚴格的邏輯關系，也就是說專項資金的實際需求是缺乏合理性的，也看不到一個確定的績效目標。還有時，在資金使用不充分時，甚至出現公用支出抵充專項支出以造成專項資金使用充分的假象。這都會造成專項資金的無效使用，或者說這些都是專項資金使用的“非績效”現象。三是由來已久的年底“突擊花錢”問題。在目前的預算編制-審批的制度安排下，財政資金往往在第三季度甚至第四季度才能撥付。面對大量集中到來的專項資金，在財政部門預算執行率的壓力下，基層預算執行單位不得不想方設法把資金花出去，因為只有完成了當年的預算執行任務，沒有結余的資金被收回，下級部門來年的預算才不會被削減。這種短期內突擊花錢的方法自然無法保證支出的質量和效果，績效目標的實現更無從談起。

（三）預算約束力不足，開展困難較多

由于預算績效管理不是財經紀律，而是對單位的自我約束和管理，所以就不具備剛性的執行要求和約束性，行政事業單位的自我約束機制自然也就不會建立。即便上級政府要求推行績效管理，很多單位也僅僅是象征應付，缺乏積極性去主動呼應，績效工作也往往成為地方財政部門單方面推動的工作。加之績效管理所要求的專業性和復雜性，都需要配備專門的人員，這既會增加工作人員也會增加工作難度。即便在一個單位內部，不同科室和人員也對績效工作的理解可能存在分歧。特別對于一個新工作的開展，很多部門在心理上還存在畏難甚至抵觸的情緒，相關工作開展也自然會有阻力。

（四）績效評價工作自身的不足

預算績效管理要落實好，評價是關鍵。評價是技術性最強的一個環節；而不幸的是，目前這一環節本身就存在很多問題與不足。第一個不足是評價面覆蓋較窄。鑒于績效評價工作既需要財政部門也需要相關事業單位業務部門通力配合投入大量的精力的客觀情況，績效評價在很多時候只能覆蓋到重點項目或者大額支出。這樣一來，績效評價就難以對整個單位的全口徑預算管理產生影響。第二個不足是指標設計不夠科學。指標設計是績效評價的核心，也決定其能否真正成功。指標設計需要高度的科學性和技術性，也需要深入細致論證并反復檢驗，還要根據項目設置包括共性指標和個性指標在內的不同指標體系。雖然財政部門公布了一些具有指導性的共性指標，但這些共性指標往往是和“投入”有關的指標。由于行政事業單位業務存在差異，個性的“產出”及“效果”的指標設計往往難以形成一個全面統一的標準。有研究就發現，由于指標是單位自己設計的，績效評估的自我評價往往變為單位的“自問自答”，科學公正的績效評價反而成了“走過場”。

四、改善行政事業單位預算績效管理的建議

在黨中央、國務院的明確指導下，預算的績效管理已經成為了公共部門財政預算管理改革的主要任務。如何落實好這一總體性要求，加快推動公共部門預算的績效管理成為下一步工作的關鍵。對于為數眾多的行政事業單位而言，應當盡快樹立預算績效管理理念，并在實踐中迅速提升績效管理水平。

（一）高度重視預算績效管理工作，全面提升績效管理能力

在2018年中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》這一最高指導性文件發布前，2011年財政部已經出臺了 《關于推進預算績效管理的指導意見》和《財政支出績效評價管理暫行辦法》兩個文件。這兩個文件是國家財政主管部門制定的關于預算績效管理的最高標準，它們構成了績效管理的法規政策體系。在上述文件和要求的指導下，各個部門和單位必須樹立績效理念，徹底改變過去的“重投入，輕管理”、“重支出、輕結果”的管理思維模式，把績效和業務密切掛鉤，凡事必問效，問效必監督，建立健全各個環節的規范體系。特別是單位一把手更要牢固樹立績效意識，帶頭承擔績效管理的責任。各單位也要對專業人員要加強培訓，提升相關部門人員的績效管理能力。

（二）科學合理編制預算，用實績效評估結果

現有的部門預算編制模式是績效預算管理的瓶頸，所以首先要改革當前部門預算編制模式。比如，定員定額法和項目庫就應該是改革的首要內容。這兩種經常使用的預算編制方法都存在目標與結果相脫節的缺陷，在基本支出上不僅不利于行政事業單位的減員增效，反過來加劇了各單位在人員規模上盲目 “攤大餅”的行為。有一種觀點建議，為了減員增效可以引入行政事業單位“標準人員”的概念，標準人員不再以時間人數為計量單位把人頭費作為基本支出的標準，而是按行政事業單位實際承擔的功能進行測算核定，然后再按照標準人員及標準工資和公用經費定額確定單位的基本支出。這一新標準可以改變不少行政事業單位存在的“吃飯財政”的狀況。對于項目支出預算管理而言，采用論證評審制是一個重要的改革措施，也就是把經過內外專家充分論證、目標明確、效果顯著、且容易實現的項目優先列入預算。項目支出管理特別要警惕在公用經費不足時用項目經費來彌補的 “明修棧道，暗度陳倉”的做法。在績效指標設計環節，要做到科學合理設計，特別是注意共性指標和個性指標的設計，共性指標可以標準化、統一化，個性指標要結合業務特點壓縮各單位 “自問自答”的空間，還要注意區分基礎設施建設性項目和年度專項項目，并適當引入中長期預算安排等。在此基礎上，要提升預算編制和執行的精準度，在編制和執行階段使得各個部門都能有效參與進來。

評估結果的充分使用是推行績效管理的另一個關鍵環節，只有結果被使用，預算管理才能得到真正改善。充分使用評估結果首先要求建立有效的績效評價結果應用機制。比如，個人或部門的年度考核、單位下一年度的預算安排、甚至單位領導的經濟責任制考核都可以和評估結果掛鉤，這樣做能使評估結果在個人、部門的工作上都發揮指導性和監督性作用。此外，健全行政事業單位績效審計制度也十分必要，要使得績效審計常態化、制度化、經常化，推動形成單位績效管理自我約束機制的形成。

（三）重點解決專項資金使用管理問題，提高專項資金使用效益

專項資金是預算績效管理的重點。專項資金投入往往是使用效益不高的“遍地開花”或是“錦上添花”模式，而就缺乏經過精準篩查的“優中選優”或“雪中送炭”模式。除了要精準篩查項目外，專項資金投入也要區分不同性質的地區、項目和單位，投入的規模應當與事業單位的任務基本相匹配，減少獎勵性質的專項撥入。行政事業單位的專項資金管理可以借鑒零基預算的理念，通過競爭機制，對項目優勝劣汰，保證專項資金的合理投入。對于“專款專用”的使用制度，可以適當靈活處理，在完善調劑審批制度的前提下，提高事業單位業務部門對專項資金的統籌能力。在一定特殊情況下，可以允許部分專項資金跨年度結轉，以減少單位的沉淀資金，盤活存量資金。在現有會計年度的框架內，采用提前預算、提前預撥等方法，盡量轉變財政撥款的“頭輕腳重”的狀況，降低單位年底“突擊花錢”的壓力。

（四）制定公共服務的標準化體系，推動預算工作的制度化建設

很多行政事業單位承擔著公共服務供給的重要職能，要想使其預算能夠按照績效目標進行管理，公共服務標準化是個前提條件。比如，行政事業單位可以按照各自服務的內容和行業特點進行績效預算的指標設計，建立提供公共服務標準的數據庫，推廣電子招投標系統等。同時，在預算工作的制度化方面，可以借鑒企業管理經驗，建立完善事業單位的內部控制體系。內部控制是預算管理的第一道防線，也是重要的預算管理工具。它不僅僅是可以防范財務風險，同時也能將單位的預算績效控制嵌入到單位經濟活動的各個環節。最后，行政事業單位應該重視并利用好管理會計工具，讓項目成本計算和成本控制等績效工具方法充分發揮作用，為項目績效考評和改善預算編制的精確度提供依據，最終提高預算預測和決策的水平。■