落地生根：依法讓“檢察建議”長上牙齒

本社特約記者 羅書平

2012年8月28日，全國人大常委會通過修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，賦予了人民檢察院在履行法律監督過程中使用的“檢察建議”，與“提起抗訴”一樣具有“平起平坐”的法律屬性——人民檢察院履行法律監督的主要形式包括“提起抗訴”和“檢察建議”：

——地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

——各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。

——有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。

——人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。

——人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。

自此，檢察機關的“檢察建議”有了法律依據，相當于這一履行法律監督職能的“改革舉措”取得了成功，國家法律讓其“長上牙齒”！

不僅如此，在兩年后的2018年10月26日，在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修訂后的人民檢察院組織法第二十一條中，再次重申：人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、“檢察建議”。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。

記者特別注意到，根據修訂后的民事訴訟法對檢察建議的具體運用作出授權性規定即“抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關規定”，最高人民檢察院將“檢察建議”擺上重要的議事日程——通過制定和修訂一系列司法規范性文件，建章立制，查漏補缺，竭力將在履行法律監督職責過程中發布的檢察建議逐漸“做成剛性，做到剛性”！依法讓“檢察建議”長上牙齒！

檢察建議實現民事執行活動法律監督“全覆蓋”

2016年12月19日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》（簡稱《監督規定》）。其中對“立法依據”一改十年前的同名文件中只是“結合檢察工作實際，制定本規定”的“底氣不足”的表述，旗幟鮮明地表述為“根據《中華人民共和國民事訴訟法》和其他有關法律規定，結合人民法院民事執行和人民檢察院民事執行法律監督工作實際，制定本規定”。

同時，在這個專門規定有關民事執行活動法律監督工作的規范性文件中，由于有了國家基本法律（民事訴訟法）的“尚方寶劍”，無論是監督范圍還是監督力度都更加理直氣壯！如“人民檢察院對人民法院執行生效民事判決、裁定、調解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權文書等法律文書的活動實施法律監督。”“對民事執行活動的監督案件，由執行法院所在地同級人民檢察院管轄。”均體現了檢察機關對人民法院民事執行工作進行法律監督的全方位和規范化的剛性特征。

不僅如此，《監督規定》更是將檢察機關曾經“試行”多年的法律監督改革舉措暨“檢察建議”的適用范圍、適用條件、適用程序和法律效力進一步細化和強化，具體表現在以下幾個方面：

明確“檢察建議”的形式。要求檢察機關提出檢察建議時，應當經檢察長批準或者檢察委員會決定并以人民檢察院的名義制作“檢察建議書”，載明檢察機關查明的事實、監督理由、依據以及建議內容等，解決了過去檢察建議的發布主體不一致、形式不規范、內容不完整等問題。

明確“檢察建議”的司法屬性。對于人民檢察院提出的民事執行監督“檢察建議”，統一由同級人民法院立案受理，解決了曾經一度人民法院將檢察建議視為“一般公函”甚至“信訪材料”而進不了司法程序的問題。

明確對“檢察建議”的辦理時限。要求人民法院收到人民檢察院的“檢察建議書”后，應當在三個月內將審查處理情況以回復意見函的形式回復人民檢察院，有特殊情況需要延長的，經本院院長批準，可以延長一個月，解決了過去不少法院收到“檢察建議”后的回復遙遙無期甚至石沉大海的問題。

明確對辦理“檢察建議”“不作為”或“亂作為”的“繼續監督”。規定人民法院收到檢察建議后逾期未回復或者處理結果不當的，提出檢察建議的人民檢察院可以依職權提請上一級人民檢察院向其同級人民法院提出檢察建議。上一級人民檢察院認為應當跟進監督的，應當向其同級人民法院提出檢察建議。人民法院應當在三個月內提出審查處理意見并以回復意見函的形式回復人民檢察院，認為人民檢察院的意見正確的，應當監督下級人民法院及時糾正，解決了司法實踐中敷衍了事、拖延推諉的問題。

明確“不支持”當事人的“無理纏訴”。為了避免“無理纏訴”耗費司法資源的問題，規定對于當事人、利害關系人、案外人申請監督的案件，人民檢察院認為人民法院民事執行活動不存在違法情形的，應當作出不支持監督申請的決定，在決定之日起十五日內制作不支持監督申請決定書，發送申請人，并做好釋法說理工作。同時規定，人民檢察院辦理依職權監督的案件，認為人民法院民事執行活動不存在違法情形的，應當作出終結審查決定，強調了“監督與支持并重”的法律監督原則。

明確對法院“異議”的處理。規定，人民法院認為檢察監督行為違反法律規定的，可以向人民檢察院提出書面建議。人民檢察院應當在收到書面建議后三個月內作出處理并將處理情況書面回復人民法院；人民法院對于人民檢察院的回復有異議的，可以通過上一級人民法院向上一級人民檢察院提出。上一級人民檢察院認為人民法院建議正確的，應當要求下級人民檢察院及時糾正，解決了“檢察建議”形式不當行使法律監督權的問題。

將“完善檢察建議制度”納入《檢察改革工作規劃》

在《檢察改革工作規劃》這個綱領性文件中，有關“檢察建議”一語使用了16處，包括：

——健全以“精準化”為導向的民事、行政訴訟監督機制。完善抗訴、再審檢察建議、糾正意見、“檢察建議”等多元化監督格局和四級院分工負責、各有側重的工作格局，努力實現裁判結果監督、審判人員違法行為監督和執行監督全面均衡發展。完善民事、行政訴訟監督案件發現和審查機制，規范辦案流程。

——建立繁簡分流的辦案機制，提高辦案效率。探索民事、行政訴訟類案監督工作機制。明確民事、行政訴訟監督標準，突出辦理具有社會意義、有指導價值的典型案件，增強監督的精準性和監督效果。

——完善公益訴訟工作機制。全面貫徹民事訴訟法、行政訴訟法關于公益訴訟的規定，完善檢察機關提起公益訴訟工作機制。充分發揮訴前程序作用，建立健全訴前溝通機制，收到案件線索后，根據線索的來源、涉及問題的性質等因素，及時與政府部門進行溝通，需要進入訴前程序的，依法發出“檢察建議”并努力協調促進落實。在辦理公益訴訟案件過程中，需要對專門性問題進行鑒定的，可以委托具備資質的機構進行鑒定，配合有關部門探索制定環境損害司法鑒定收費“后付費”制度。

——健全人民檢察院與人民法院、行使行政執法權的機關工作協調機制，建立行政執法與公益訴訟銜接平臺，進一步規范公益訴訟辦案流程和標準，構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構職能體系。完善檢察機關支持起訴、督促起訴機制。

——完善“檢察建議”制度。完善“檢察建議”的制作、審核、送達、反饋及質量、效果評估機制，增強“檢察建議”的剛性、精準性和可操作性。建立“檢察建議”跟蹤制度，及時掌握每一個“檢察建議”的采納、落實情況以及未被采納的原因，定期對檢察建議總結分析，提高“檢察建議”質量和效果。

——探索建立“檢察建議”限期回復制度，試行“檢察建議”公告、宣告制度。探索向黨委、人大報告“檢察建議”落實情況制度。建立向被建議機關的上級機關或主管部門抄送檢察建議副本制度，增強“檢察建議”的效果。

——深化檢務公開，接受社會監督。完善法律文書和案件信息公開范圍，發布典型案例，公開“檢察建議”。深化人民監督員制度改革，探索拓寬人民監督員監督范圍，完善人民監督員對檢察機關辦案活動的外部監督機制，拓寬人民群眾有序參與和監督檢察工作的渠道。

>>《人民檢察院檢察建議工作規定》中華人民共和國最高人民檢察院官網截屏 資料圖

全面修訂《人民檢察院檢察建議工作規定》

2019年2月26日，最高人民檢察院重新發布修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規定》（自公布之日起施行），從司法規范性文件的層面上對“檢察建議”工作從內容和形式上作了全面規定。其中包括四個方面：一是“檢察建議”的適用范圍擴展到提出“再審檢察建議”、糾正違法“檢察建議”、依法履職“檢察建議”、改進工作“檢察建議”。二是“檢察建議”是法律文書而非行政公文。因此，要求“檢察建議書”要闡明相關的事實和依據，提出的建議應當符合法律、法規及其他有關規定，明確具體、說理充分、論證嚴謹、語言簡潔、有操作性。三是“檢察建議”的送達方式可以“宣告送達”。四是明確要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內作出相應處理，并書面回復人民檢察院。

記者發現，可以“公告送達”檢察建議，不失為一項行之有效的“創舉”！常言道：“陽光是最好的防腐劑。”根據法律和規范性文件的規定，人民檢察院向有關單位提出“檢察建議”總是“有備而來”的。相信絕大多數的“被建議”單位都希望“大事化小、小事化了”，可一旦將“檢察建議”的內容“公開送達”了，問題就嚴重了。

為此，四川省人民檢察院根據修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規定》中“可以公開送達”的授權，專門出臺了《四川省檢察機關檢察建議公開辦法（試行）》，明確要求涉及國家利益、社會公共利益和群眾切身利益的傾向性、普遍性、典型性問題的檢察建議，除不宜公開的，要以公開送達、發布、宣告的方式公開。同時，以公開為原則，不公開為例外，均要在人民檢察院案件信息公開網上公開，并在本院門戶網站、“兩微一端”上發布——進一步將“可以公開”的范圍予以明確化、具體化。

“公開檢察建議，是希望讓法律監督與人大監督、社會監督、輿論監督等形成合力，督促問題解決。”四川省檢察院檢察長馮鍵最近向《四川日報》記者表示，該省檢察機關將定期或者不定期向同級人大常委會專項報告“檢察建議”公開工作，以及被建議單位的整改落實和回復情況，“借力”增強“檢察建議”的“剛性”。

讓檢察建議從“柔性”到“剛性”，四川省檢察院開了一個好頭。