秸稈綜合利用政策梳理和長效管理建議

席 江， 蔣鴻濤， 梅自力

(農業農村部沼氣科學研究所， 成都 610041)

農業生產的生物質資源量中近一半養分存儲在作物秸稈中，我國作物秸稈資源豐富，但是長期以來大量的秸稈被丟棄、焚燒或處于其它低效利用狀態。秸稈資源沒有得到充分合理的利用，不僅給農業生態環境帶來巨大壓力，而且農業資源的不充分利用，也是農業生產經濟低效和農民收入增長緩慢的重要原因。秸稈資源利用價值與其數量密切相關，國內外不乏有關秸稈資源數量估算及其綜合利用等方面的研究[1]。根據《關于印發“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案的通知》(發改環資〔2011〕2615號)，2010年全國秸稈理論資源量為8.4億噸，可收集資源量約為7億噸，但農作物秸稈的數量并非均勻分布，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13個糧食主產省(區)秸稈理論資源量約6.15億噸，占全國秸稈理論資源量的73%。同時，隨著我國農作物產量的“十三連豐”，秸稈資源量也逐步增加。根據《國家發展改革委辦公廳 農業部辦公廳關于印發編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見的通知》(發改辦環資〔2016〕2504號)，2015年全國秸稈理論資源量為10.4億噸，可收集資源量約為9億噸。農作物秸稈的綜合利用已經成為建設“生態宜居”鄉村和實現“產業興旺”的關鍵環節之一。本文整理了秸稈綜合利用的相關政策，從收儲運、資源化利用和示范試點的維度，梳理了相關政策，也對進一步完善秸稈綜合利用機制提出了建議。

1 秸稈綜合利用相關政策文件

在沒有開展秸稈綜合利用之前，農民唯一省時省力的做法就是露天燃燒秸稈，這一問題隨經濟的的快速發展而逐步凸顯，這不僅污染環境，導致火災隱患，還嚴重影響和干擾了經濟發展的正常次序，在一些地區造成了巨大的經濟損失[2]。1997年，農業部連續兩次下發《關于嚴禁焚燒秸稈，做好秸稈綜合利用工作的緊急通知》，從全國層面開始啟動秸稈禁燒和綜合利用工作。1999年，國家環保局、農業部、財政部等6部門聯合下發了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，開始從法律層面推動秸稈禁燒和綜合利用工作[3]。近些年，更是從國務院和各部委層面下發了數十份文件(見表1)，從制度設計、項目安排和示范試點等不同層面推動秸稈綜合利用。

表1 近年國務院和各部委下發關于秸稈綜合利用的文件

2 支持收儲運的相關政策

秸稈的收儲運是綜合利用的基礎和前提，國家層面出臺的各項政策幾乎無一例外地都對加強收儲運體系建設提出了要求，同時，這也說明收儲運是制約秸稈綜合利用的瓶頸?！秶鴦赵恨k公廳關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》(國辦發〔2008〕105號)，要求“力爭到2015年，基本建立秸稈收集體系，基本形成布局合理，多元利用的秸稈綜合利用產業化格局”?！丁笆濉鞭r作物秸稈綜合利用實施方案》中指出要“探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲存及運輸系統模式，加快建立以市場需求為引導，企業為龍頭，專業合作經濟組織為骨干，農戶參與，政府推動，市場化運作，多種模式互為補充的秸稈收集儲運管理系統”。而《關于進一步加快推進農作物秸稈綜合利用和禁燒工作》(發改環資〔2015〕2651號)則提出了更具體和明確的內容，“加強收獲作業技術指導，推行秸稈機械化還田作業和留茬高度等標準，促進秸稈就地還田或應收盡收”和“鼓勵有條件的企業和社會組織組建專業化秸稈收儲運機構，逐步形成商品化秸稈收儲和供應能力，實現秸稈收儲運的專業化和市場化”。國家發改委、農業部和國家能源局發布《關于開展秸稈氣化清潔利用工程建設的指導意見》(發改辦環資〔2017〕2143號)提出“針對目前各地秸稈離地利用收儲運主體少、裝備水平低等問題，加快培育秸稈收儲運專業化人才隊伍和社會化服務組織”。各類文件和政策對收儲運體系建設的關鍵詞都聚焦到專業化和社會化，經過多年的摸索，目前收儲運系統建設在一些地區取得了進展，如江蘇省睢寧縣將97%的中央財政資金集中用于支持秸稈收儲組織建設，用于新建秸稈收儲中心和購置收集打捆機械；海門市建立了“組收集、村轉運、區鎮加工”的秸稈收儲運輸體系，全市12個區建立11個秸稈收儲中心，解決了單個農戶難以解決的問題，有效提高了秸稈綜合利用水平。但總體上，秸稈收儲運服務體系尚處于起步階段，經紀人、合作社等服務組織力量較弱，仍然需要加強政策的扶持和培育。

3 推進資源化利用的相關政策

秸稈的綜合利用應疏堵結合，以疏為主，國辦發〔2008〕105號對于秸稈的綜合利用提出諸多方向，“大力推廣秸稈快速腐熟還田、過腹還田和機械化直接還田”；“鼓勵養殖場和飼料企業利用秸稈生產優質飼料”；“積極發展以秸稈為基料的食用菌生產”；“積極利用秸稈生物氣化(沼氣)、熱解氣化、固化成型及炭化發展生物質能”；“推進利用秸稈生產燃料乙醇”；“合理安排利用秸稈發電項目”；“鼓勵生產以秸稈為原料的非木紙漿”；“引導發展以秸稈為原料的人造板材、包裝材料、餐具等產品生產”。《“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》在國辦發〔2008〕105號的基礎上凝練總結，提出了秸稈的“五化”利用，即秸稈肥料化利用、秸稈飼料化利用、秸稈基料化利用、秸稈原料化利用和秸稈燃料化利用。再此基礎上，農業部遴選秸稈農用十大模式，加大成熟適用的秸稈綜合利用模式的推廣力度。為針對性地解決東北地區秸稈總量大、密度高、利用難度大和綜合利用率低的問題，農業部還出臺了《東北地區秸稈處理行動方案》，發展秸稈有機肥替代化肥、秸稈飼料替代飼草、秸稈新能源替代化石能源、秸稈板材替代木材。這些政策的實施和落地確保了近些年秸稈綜合利用率的逐步提高和“十二五”秸稈綜合利用率總體目標的實現(見圖1)。截至2015年，秸稈綜合利用率達到80.15%，其中，肥料化占43.2%、飼料化占18.8%、燃料化占11.4%、基料化占4.0%，原料化占2.7%，秸稈綜合利用突進不斷拓寬，科技水平明顯提高，綜合效益快速提升[4]。要實現2020年秸稈綜合利用率達到85%以上的目標，仍然存在研究基礎尚待加強，系統性、規模化和集成化的關鍵技術尚待突破等問題，需要開展進一步的集成示范和新技術新工藝的試點。

圖1 2007年～2015年秸稈資源量和綜合利用率圖

4 開展示范試點的相關政策

2009年，為進一步拓寬農村沼氣原料來源，加快秸稈沼氣技術推廣，促進秸稈能源化利用，在國家發改委支持下，農業部在14個省開展了16處秸稈沼氣集中供氣工程試點項目。2010年又安排31處秸稈沼氣集中供氣試點項目。黃旭[5]等對5個秸稈沼氣集中供氣工程進行量利分析與財務評價，發現普遍存在市場運行成本偏高，供氣價格偏低，缺乏后續運行補貼制度等問題。2017年，國家發改委、農業部和國家能源局發布《關于開展秸稈氣化清潔利用工程建設的指導意見》(發改辦環資〔2017〕2143號)提出“以農作物秸稈為主要原料的農林廢棄物，采用熱解氣化或厭氧發酵等工藝，開展秸稈氣化清潔能源利用工程建設，拓寬農村清潔能源供給渠道，推動秸稈綜合利用高值化、產業化發展”。但秸稈氣化仍然存在焦油處理等關鍵性技術難題尚未解決[3]，秸稈沼氣工程存在成本高、供氣收費價格低和供氣規模難達預期等問題[6]。朱立志[7]的調查顯示1t秸稈通過沼氣集中供氣可以產生125元的效益，但未包含設備折舊和維修的費用。

為加快構建環京津冀生態一體化屏障的重點區域，農業部和財政部通過整合和調整增加預算安排10億元資金，選擇河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南10省區開展秸稈綜合利用試點。2017年，中央財政安排資金13億元，在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、四川、陜西9個省區開展農作物秸稈綜合利用試點，取得了良好的社會、經濟和生態效益，績效評價結果總體良好，9個試點省區績效評價得分在80分以上，其中安徽、山東、遼寧、四川4個省得分在90分以上。2018年繼續支持12個試點省，支持實行整縣推進，探索建立“誰受益誰處理”、“秸稈環有機肥”等機制，通過培育環境、政策引導，激發秸稈還田、離田、加工利用等各環節市場主體活力，探索可推廣、可持續的秸稈綜合利用該模式，建立秸稈綜合利用穩定運行機制。

5 長效管理建議

建立秸稈綜合利用長效機制，專業化、社會化和市場化是關鍵，可以從以下3個方面進一步完善制度建設和加強政策落地。

5.1 整合財政資金，發揮杠桿效應

秸稈全量直接還田是常年積溫較高地區提高耕地質量的有效模式，是提高耕地質量的有效模式[7]。應充分利用中央財政資金的秸稈還田機械和地方資金對秸稈直接還田的補貼，堅持秸稈還田為主，應還盡還，減少運輸和儲存的成本。利用財政資金在發電上網補貼和稅收優惠等政策，撬動社會資金，為龍頭企業提供成長的環境，給予市場培育的空間和時間，開展秸稈的高值化利用，實現秸稈從農業廢棄物到生產原料的轉變。

5.2 完善收儲運體系，實現市場化運行

目前秸稈的綜合利用還是以肥料化為主，飼料化和能源化為輔。在打通秸稈高值化利用渠道的區域，鼓勵建立適度規模收儲運體系，以高值化利用帶動收儲運市場化運行，以終端產品收益帶動收儲運社會化服務，做大做強秸稈產業。

5.3 開展示范試點，逐步整縣推進

選擇秸稈綜合利用基礎好的項目縣，以整縣推進的方式，因地制宜地打造秸稈收儲運和利用的模式，培育帶頭企業，實現市場化運行，以試點帶動集成創新，以示范帶動模式推廣，以整縣推進逐步實現區域秸稈高效利用，最終以市場化的形式實現秸稈的綜合利用。