試析復議改變引起訴訟時下級行政機關作為第三人

袁 茜，任永安

(1.南開大學 天津 300071；2.司法部司法研究所 北京 100027)

處于行政主體地位的行政機關能否作為行政訴訟第三人這一問題在2000年《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》頒布后已迎刃而解①，但行政機關于何種情形下能夠成為行政訴訟第三人的問題仍存爭議。2015年行政訴訟法中復議維持時“雙被告”制度的設計，確定了復議維持情況下復議機關以何種身份參與訴訟；另一方面，復議改變引起訴訟的情況下新舊法都規定由復議機關做被告，但是對于復議改變之訴中作出原行政行為的下級機關是否應當列為第三人參加訴訟這一問題，我國行訴法律制度未予以明確，理論界和實務部門也存在不同意見。

一、問題的緣起：理論分歧與實踐爭議

復議改變引起訴訟時下級行政機關作為第三人這一問題在學術界長期存在分歧。持肯定說者有之，有學者認為法院在對復議決定審查的同時實際上也要對原行政行為進行審查[1]，原行政行為因而被納入審查范圍。此外，復議改變引起訴訟的案件中，作出原行政行為的行政機關多數情況下與原告的立場相同，無論主觀上是否與被告“作對”，客觀上都有利于維護原告合法權益，符合我國行訴法的“救濟法”特征[2]，利于行政訴訟目的的實現[3]。持反對說者亦有之。有觀點提出：原行政行為已經失去效力，法院應圍繞復議決定的合法性展開審查；復議機關應獨立承擔舉證責任，作出原行政行為下級機關沒有置喙余地，并借鑒比較法經驗佐證其觀點[4]。

對此問題的分歧也給司法實踐帶來標準不一的困惑。為考察實踐效應，本文從“北大法寶”上檢索和整理了2016-2018年我國中級以上人民法院審理的復議后起訴的行政訴訟案件，通過系統抽樣獲得7896個案例。其中，復議維持、駁回復議申請等案件達7750件，從判決書中無法判斷的案件32件，與本文相關的是復議改變后引發訴訟的案件，樣本共計113個②。從這113個行政訴訟案件著手，可發現下級行政機關作為第三人參與訴訟的共有51件，占比約45.13%，未參與訴訟的共有62件，占比約54.87%。這一事實表明，原行政行為作出機關不參與訴訟的情況居多，而作為第三人的比例相對較低，實務中各地、各級法院審理此類案件時第三人確定標準差異較大。

從行政訴訟第三人制度的立法目的和功能出發，若遺漏本應參加訴訟的第三人，將損害程序正義，若無限擴大第三人的范圍，又會增加司法負擔。一個有待回答的問題是：如何尋找此類問題中行政訴訟第三人確定的平衡點？本文的第二部分將采用假設檢驗方法，試圖觀察并發現實務中與原行政行為作出機關充當第三人具有相關性的具體情形及實踐效果；第三部分從現行法律制度、行政隸屬關系、設立第三人制度的目的三個角度探討因法院判決可能承擔不利后果的原行為作出機關充當第三人的合理性。

二、實踐圖景：假設與檢驗

如前所述，實務中法院審理此類案件時第三人確定標準存在較大差異。我們希望了解與原行為作出機關充當第三人相關聯的具體情形有哪些？本文對收集整理的樣本進行了比較分析，首先可以粗略地觀察到：其一，在涉及行政賠償、政府信息公開等情形的案件時，因法院裁判結果可能承擔不利后果的下級機關往往被列為行政訴訟第三人，參與到審理過程中。其二，在針對處罰、裁決、許可等復議結果不滿引發訴訟的情形下，主體利益對立的一方民事主體充當第三人幾乎毫無例外，作出原行政行為的行政機關被列為第三人的幾率則要小得多。此外，我們還希望了解與原行為作出機關作為第三人有關聯的其他可能的情形。例如，垂直領導較于業務指導關系的上下級行政機關管理力度更強，下級機關可能不會請求介入訴訟與上級機關相抗衡。復議機關與復議被申請人若處于不同地域，影響訴訟方便，法院也可能不會要求其出庭。若原告僅以復議決定程序違法或適用法律錯誤為由提起訴訟，法院也可能認為不牽連原行政行為而無需列為第三人。如果下級機關主動申請，參與訴訟的幾率是否更大？由此，本文提出了與原行政行為作出機關是否作為第三人具有相關性的幾種情形的假設：因法院裁判結果將承擔不利后果的下級機關，存在主體利益對立的第三人，地域因素，行政隸屬關系，參與訴訟的方式等。為了檢驗這些情形與下級行政機關充當行政訴訟第三人是否具有相關性，我們將通過建立決策樹模型進行分析。

我們選取是否因法院裁判結果將承擔不利后果的下級機關（假設1）、是否存在主體利益對立的第三人（假設2）、是否為垂直領導關系的行政機關（假設3）、是否在同一地域（假設4）、下級機關是否主動申請參加訴訟（假設5）五種情形進行數據分析。均定義為是取值為1，否則取值為0的bool型自變量；同時將是否將下級機關列為第三人定義為取值為1，否則取值為0的bool型因變量，對選取的所有案例進行統計分析。為了更好的分析每個變量對最終結果的影響程度，采用機器學習中的監督學習的方式來對決策樹進行搭建，同時輸出每個變量的影響權重③。由于所選自變量和因變量均為取值為0或1的bool型，屬于一種特殊的離散型變量，與xgboost的cart決策樹較為符合，故本文選擇了python語言中的xgboost進行機器監督學習。最后，xgboost會得到預測效果最貼近于抽取數據集的cart樹模型，通過輸出每個自變量在cart樹模型中的節點權重之和，由此直觀體現每個自變量在決策中所體現的重要程度④。結合統計的正負性影響，使用xgboost中的plot_importance(model)命令輸出該權重，可得到帶有正負性的權重因子如下圖，其中橫坐標為假設1至假設5，縱坐標為各個假設在決策樹模型中對最終結果的影響權重占比。

圖1 各假設輸出權重因子

該圖為xgboost輸出的最優模型中的節點權重選擇次數，經歸一化及加入正負性后的結果，可以直觀的理解為每個假設對最終結果的影響程度。從圖中可以看出，其中兩個變量的權重較大，分別是因法院裁判結果將承擔不利后果的下級機關、是否存在主體利益對立的第三人，這兩種情形與下級行政機關充當訴訟第三人呈現顯著的相關關系。

筆者對以上數據進行了統計分析：

（一）因法院裁判結果將承擔不利后果的下級機關

行政賠償、政府信息公開等裁判結果涉及下級機關責任義務的案件的權重值達到43.81%，這表明在因法院裁判結果將承擔不利后果的下級機關的這種情形下，作為復議被申請人的下級機關更有可能被列為行政訴訟第三人參與訴訟，這與上文的假設是一致的。在本文收集到的數據中，這種情形下作為復議被申請人的下級機關無一例外都被列為行政訴訟第三人，如楊樹瓊訴宜賓市人民政府其他行政管理案[5]、吳香玉訴北京市人民政府復議決定案[6]、邱愛東等訴福州市晉安區人民政府復議案[7]、張明祥等訴福州市鼓樓區人民政府復議案[8]、王以棟等訴睢寧縣人民政府復議案[9]、李珠妹等與龍游縣人民政府等強制行政復議上訴案[10]、何金法訴杭州市蕭山區人民政府行政復議案[11]等。當然，受本文所抽樣的樣本總量局限，我們無法得出必然的結論，但是，實證結果仍對于這一問題的解釋具有一定啟示性。由于法院認定的事實，裁判結果將實際上涉及到復議被申請人行政賠償責任、信息公開義務的承擔，此種情形下，因法院裁判結果可能承擔不利后果的下級機關被列為行政訴訟第三人參與審理過程的幾率很大。

（二）存在主體利益對立的第三人

如前所述，在涉及針對行政處罰、行政裁決、行政許可的復議結果不滿引發訴訟的案件時，往往存在主體利益對立的第三人。決策樹的分析結果顯示，這種情形與原行為作出機關列為第三人呈較強的負相關關系，權重值為-40.71%，即，當存在主體利益對立的第三人的情形時，原行為作出機關被列為第三人的概率較低。二者表面上毫無關聯，我們需要更仔細地研究將原行為作出機關列為第三人的那些案件中原行為作出機關在案件審理過程中發揮著怎樣的作用。

首先，對于審查對象，這51個案件的審理法院幾乎都認為審查對象復議改變決定與原行政行為有關聯，因而“依法通知其作為第三人參加訴訟”，將原行政行為的合法性歸納為爭議焦點之一的情況也不鮮見。其次，在舉證問題上，復議機關針對復議改變的合法性問題獨立承擔舉證責任，法院對復議決定的合法性在實體、程序問題上實際進行了相對獨立的審查。雖然從理論上講，原行為作出機關作為第三人參加訴訟有助于幫助法院查明案件事實，但在本文統計的數據中，第三人主動提交證據、發表質證意見僅僅有6個，真正起到了幫助查明案件事實的作用的典型案例是仁化縣小楣水林場等訴韶關市人民政府復議糾紛案[12]，第三人仁化縣政府對原告小楣水林場提出的事實理由予以支持，提供了關于山林糾紛的情況說明等證據，并對韶關市政府的證據合法性、關聯性提出異議。但在多數案件中，第三人僅僅是表達其“作出的原處理決定正確”或者“同意原告的訴訟請求”，也有的“對原告、被告提交的證據均無異議”或者“未提交意見”，形成鮮明對比的是，與原告利益對立的第三人在77.88%的案件中能夠主動參與訴訟，積極舉證。由于多數復議機關提出的證據中已經包含復議被申請人提交的證據，如周麗華訴榆樹市人民政府榆府行政復議決定案[13]中被告提交的證據就包括了榆樹市公安局大嶺派出所提供的證據，加之第三人也無需承擔敗訴風險，下級機關似乎沒有“壓力”和“動力”積極舉證、發表質證意見證明原行政行為的合法性。最后，維護原告合法權益的效果如何？不少學者承認每個行政機關都是依其自身對同一事實、法律適用的不同認識而作出代表其個案意志的獨立行為[2]，按照常理原行為作出機關應當與原告立場一致，但出乎意料的是，在不少案例中，出現了原行為作出機關非但不輔助原告，反而“同意被告”的現象，這樣的案例甚至占到35.40%，這個結果也進一步證實了原行為作出機關充當第三人的正面效果遠遠低于人們的想象。在個案中，也有原行為作出機關明示“不愿”參與訴訟，典型例子是趙福金訴葫蘆島市龍港區人民政府案[14]，第三人不但未提交書面答辯意見，而且口頭提出，原告訴請撤銷的是龍港區政府作出的復議決定，與第三人葫蘆島市國土資源局龍港分局沒有關聯。

（三）其他假設

上文中，我們還提出了若干其他假設，但從圖中可以看出，是否為垂直領導關系的行政機關、是否位于同一地域、是否主動申請等假設與原行為作出機關是否被列為第三人之間，沒有發現顯著的相關關系，故本文予以排除，不再贅述。

（四）結論

根據統計分析，我們基本可以證明因法院裁判結果將承擔不利后果的原行為作出機關更有可能被列為第三人；而在剩下的案件中，以對行政處罰、行政裁決、行政許可的復議結果不滿引發訴訟的案件為例，與原告利益對立的一方充當第三人參與訴訟的積極性較高，而原行為作出機關成為第三人的幾率則相對較低，即使受通知作為第三人出庭，其在庭審過程中產生的正面效果也是極為有限的。

三、探討：承擔不利后果型原行為作出機關列為第三人的合理性分析

如前所述，從現階段實踐效果來看，將假設二情形下的原行為作出機關列為第三人意義不大。那么，因法院裁判結果將承擔不利后果的原行為作出機關作為第三人是否具有正當性和現實意義呢？本文對此持肯定態度，下文將從現行法律制度、行政隸屬關系、第三人制度功能三個角度進行分析。

首先，我國現行行政訴訟法律制度為其提供了制度空間。第一，2015年5月1日施行的行訴法將第三人標準進一步完善，將原有標準修改為“同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟”，新增“同案件處理結果有利害關系”標準[4]。由于法院對被訴復議改變決定的合法性審查，將關系到原行政行為作出機關法律責任的承擔，結果型第三人標準為涵蓋因判決可能承擔不利后果的下級行政機關提供了可能性。第二，2018年新的司法解釋對復議改變錯誤情況下的撤銷判決規定已經做出了改變，也折射出最高法院對這一問題的肯定態度。法院除了可以責令復議機關重新作出復議決定，還可以判決直接恢復原行政行為的法律效力。這一條款變化引起了學者的關注，被認為催生了特殊的行政行為效力形態——“效力恢復”，即法律效力本已不復存在的原行政行為，由于法定情形的出現，其效力重新恢復的現象，從而豐富了我國行政行為效力理論，形成了行政行為的“三維形態”[15]。本文認為此條文包括兩層含義，其一，賦予法院在做出撤銷判決時的選擇權：法院可以責令復議機關重新作出復議決定，也可以直接恢復原行政行為的法律效力；其二，恢復原行政行為法律效力的前提是法院認為原行政行為并無不當，這就要求法院在對審查復議決定的合法性時，也要審查原行政行為的合法性。將原行政行為的合法性納入行政訴訟的合法性審查對象體系的意義在于，保證行政糾紛的高效、實質性解決，同時也體現了對原行政行為效力的尊重。

其次，行政隸屬關系不應阻卻承擔不利后果型原行為作出機關作為第三人參與訴訟。立法機關曾在1990年行訴法實施后作出說明，特殊情形下行政機關可能成為行政訴訟第三人，原告訴水利局將規劃局列為第三人的典型案例被學界廣泛引用[4]。但在復議改變之訴中，作出原行政行為的行政機關與復議機關存在下級-上級的行政隸屬關系，將其列為第三人是否會導致下級行政機關輔助行政相對人與上級行政機關相對抗的局面出現？在日本、臺灣地區，為避免造成行政機關的“意思分裂”，通常認為作為行政訴訟第三人參與訴訟的行政機關只能在訴訟中輔助被訴行政機關而非相對人。我國行政復議管轄的確立以行政管理體制中的行政隸屬關系為基礎，依據政府組織法“下級服從上級領導”的原則，行政復議機關與作出原行政行為的行政機關之間往往存在上下級關系，《行政復議法》《行政復議法實施條例》都規定了作出原行政行為的行政機關必須執行復議改變的決定，且不能提起訴訟。但本文認為，層級監督作為行政隸屬關系的內涵之一，若僅包括上級對下級行政機關的單向監督，則難以調動下級機關的積極性和主動性。允許因生效裁判可能承擔不利后果的原行為作出機關作為第三人參加訴訟，輔助查明案件事實，恰好可以彌補上述不足，這也促進了行政隸屬關系的基礎“民主集中制”的落實。

最后，將此種情形下作出原行政行為的下級機關列為第三人正當化，還需要從行訴法第三人制度的立法目的進行考量，即能否幫助人民法院更好的查明案件事實，提高解決行政爭議的效率，維護第三人的合法權益。由于復議改變針對的是原行政行為，法院在審查被訴復議決定時無法與原行政行為完全分離，復議程序的合法性問題或許相對獨立，但對于證據認定和事實定性等問題，則不可能將原行政行為的內容完全撥棄。對于維護第三人合法權益的功能，可以李珠妹等與龍游縣人民政府等強制行政復議上訴案[10]作為例證。原告就社陽鄉政府拆除建筑物的行為向龍游縣政府申請行政復議，被告龍游縣政府確認社陽鄉政府強拆行為違法，但未滿足相對人的賠償訴求。做出原行政行為的社陽鄉政府之所以能夠成為訴訟第三人，是因為法院對被訴復議決定的合法性審查，關系到原行政行為作出機關法律責任的承擔。一旦法院認定被訴復議決定違法，強制拆除行為造成了原告的財產損害，根據我國《國家賠償法》的規定，社陽鄉政府作為最初實施侵權行為的行政機關，將成為賠償義務機關，受到生效判決的約束。綜上，允許可能因生效裁判而承擔不利后果的原行為作出機關作為第三人參加訴訟，符合行訴法第三人制度設計的初衷，亦彰顯了自然正義原則和程序正義的要求。

[注釋]：

①《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十三條第二項規定：應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟。從而在制度層面否認了行政機關不能充當行政訴訟第三人這一觀點。

②根據2018年最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋的規定，確認違法屬于復議改變，確認程序違法但沒有改變處理結果的，不屬于復議改變。本文的案例中有2件2016年的案例，復議機關以違反法定程序為由確認原行政行為違法，法院將其作為復議改變之訴確定被告。鑒于在新司法解釋出臺前，各地法院在認定復議改變問題上操作不一，本文在統計時也將其收錄。

③該方法相較于簡單的最小二乘線性擬合等類似方法，具有可以最大吸收每條數據知識的優點。

④在決策樹中，每一是/否型的邏輯型變量可以視為一個節點，在離散情況下特征權重評分可以被看作分離此決策樹的次數。