外商投資進一步“開閘”之后……

陳海躍

3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，這是中國第一部外商投資領域統一的基礎性法律，自2020年1月1日起施行，屆時“外資三法”將退出歷史舞臺。《外商投資法》不僅明確了內外資企業一視同仁、平等對待，全面確立對外資的準入前國民待遇加負面清單管理制度，還針對外國投資者關心的知識產權保護、技術轉讓等問題作出了明確規定。

據商務部數據，截至2018年10月，中國外商投資企業累計近95萬家，實際利用外資累計超過2.1萬億美元，成為全球第二大引資國。根據聯合國貿發會議統計，2018年全球跨國投資下降19%，因此，穩定外資在華投資任務艱巨。加上國內勞動力成本上漲，在華外商投資企業競爭優勢逐漸減弱，部分外商投資企業降低了對華投資，嚴重影響了中國經濟持續穩定增長，特別是外商投資轉移帶來部分行業就業壓力增大。美國采取優惠稅率政策吸引在華外部資本回流，不斷指責中國對內外資企業實行雙重標準，質疑中國國內市場環境的公平性，對我國外商投資總量造成現實威脅。在此背景下，《外商投資法》及時回應了種種關切，給在華外商投資企業吃了顆“定心丸”。

《外商投資法》帶來怎樣的機遇

首先，實現國內外企業雙贏。

盡管外商投資限制放開，可能對局部行業和企業產生短期沖擊，但是整體來看，《外商投資法》給予國內外企業平等的市場地位，實現了內外資企業的雙贏。

對于國內企業來講，雖然外商投資企業會導致市場競爭增加，但它們在技術合作、管理經驗傳播、市場開拓方面給國內企業帶來了更多機會，使得國內外企業合作空間變大。考慮到中國企業已經具備相當的競爭力，放開外商投資限制對于中國企業進一步開拓國際市場、更快熟悉國際市場競爭規則、利用外商投資企業布局國際化生產銷售網絡具有積極作用。表面上是開放了國內市場，實際上也是給中國企業打開了進一步開拓全球市場的一扇新的大門。

對于外商投資企業來說，中國經濟中高速增長、龐大的市場需求規模，意味著更多商機和利潤空間，在國際市場萎縮的情況下這更是不能放棄的機會。同時，公平競爭可以更好保護它們在華利益訴求，降低投資風險，分享中國經濟增長的紅利。

其次，倒逼國內市場化改革進程加快。

封閉只能導致落后。中國改革開放的成功實踐告訴我們，中國經濟只有積極擁抱世界、更加堅定推進全球化進程，才會邁過“中等收入陷阱”，真正實現中華民族的偉大復興。與國際上成熟的市場經濟國家相比，中國企業在技術水平、管理經驗、國際化程度等方面存在不小差距，中國企業還要繼續向先進發達國家學習，逐步積累后發競爭優勢。

改革進入深水區后，利益集團的阻礙加大，引入外部競爭力量可以激勵國內企業提高效率，推動國內經濟改革進程。最好的激勵機制是市場競爭，引入外國投資者可以起到“引狼驅虎”功能，加快解決國內國有企業、金融體制、市場平等、行政分割等改革中的老大難問題，倒逼國內企業充分參與市場競爭，形成行業間、產品間的良性競爭，提高技術效率和能源利用效率，從而提高中國經濟的整體效率。

再次，實現國內企業的國際化。

國際金融危機后，反全球化抬頭，貿易保護主義和單邊主義興起，貿易摩擦和經濟利益沖突擴大，不利于全球經濟穩定發展。中國是經濟全球化的受益者，也是經濟全球化的堅定支持者和推動者，以實際行動進一步放開外商投資限制，可以有力回擊反全球化浪潮，為中國企業在全球開辟市場空間。中國主動減少外商投資限制，必然會吸引大量外商投資企業來中國投資興業，也會降低貿易保護主義對中國企業和產品的抵制，有利于中國企業的國際化進程。同時也有助于外資進入更廣泛的國內行業領域，在更廣的范圍內吸引全球投資者。因此，自我進一步開放市場看似會造成沖擊，但實際上大大提升了自身經濟的國際化水平。

最后，有助于建立公平競爭的市場環境。

國民待遇原則是外商投資企業長期的利益訴求，中國國家領導人在不同場合明確提出要對內外資企業一視同仁、平等對待，歡迎和鼓勵各類企業公平競爭，保障內外資企業平等待遇。此次修法，醞釀時間較長。2011年商務部啟動修法研究，2015年首次公開征求意見，立法委員會多次到上海自貿區等地實地調查研究、組織聽證會評估該法的社會效果，充分吸收了改革開放以來外商投資領域管理的經驗。新法草案從負面清單管理、知識產權保護、融資方式、合法權益保護、地方政府守約、投訴維權等方面，對外商投資進行了全方位、全生命周期保護，解決了過去對外商投資企業“重審查、特事特辦”的制度性缺陷，匯聚形成了外商投資安全審查制度，為外商投資企業“守法便利”創造了條件，更為外商投資企業參與國內市場競爭提供了公開、透明、穩定的市場環境。此外，新法有助于規范國內地方政府招商引資政策，遏制地方政府招商引資政策惡性競爭，迫使地方政府將更多精力放在優化政府職能、提升營商環境等便利化措施方面，有利于根本上建立內外資一致的市場環境。

黨的十九大報告提出，全面建成小康社會、建設社會主義現代化強國需要構筑現代化的經濟體系，新時代全面開放的發展戰略，是從中國經濟發展實踐出發，符合全球經濟發展規律，有助于中國經濟高質量發展。放開外商投資限制就是實現這一目標的重要方式。

由此產生的風險與應對

放開外商投資限制短期內也會帶來一些風險點，但這些風險和挑戰是開放必須付出的代價，對此要適當加以管控，確保開放有序、平穩運行。

第一，對外商投資實行負面清單管理，可能造成局部行業或者企業受較大沖擊。特別是那些長期受到國內政策保護、壟斷經營程度高、市場化水平較低、競爭能力較弱的行業，放開外商投資限制可能造成這些企業短期內經營困難，長期甚至會破產。盡管我國經濟體量巨大、企業競爭能力在持續提高，但是還有些弱勢產業和幼稚產業尚處于襁褓期、嬰兒期，需要政府提供補貼或者政策支持、隔離外部企業的競爭。比如，我國的新能源、新材料、農業、生物醫藥等行業，過快放開外商投資限制可能帶來產業替代，使國內相關行業發展不起來，外商投資企業壟斷這些行業形成新的利益集團，最終不能達到以開放促進競爭、提高效率的目標。

第二，《外商投資法》強調對于外資企業利益的保護，特別是允許外資企業自由匯出利潤、降低對外商投資進出的限制等，可能會干擾我國資本管制目標，引起資本外逃等金融風險發生。國際金融危機后，許多發展中國家受到美歐資本跨國大規模流動的影響，外商投資企業很容易演變成投資炒作集團，抬高東道國資產價格水平、引起局部經濟過熱。一些國內企業打著與外商投資合作旗號，轉移資產至海外，使得國家的資本管制形同虛設。尤其是在目前國際貨幣體制下，小國經濟的貨幣政策、資本管制和匯率制度上存在著不可能三角的矛盾，實行資本項目有效管制盡管損失了部分效率，但是卻得到了國家經濟或者金融安全，這也是中國成功應對國際金融危機、避免被國際流動資本洗劫的重要經驗。如果新的《外商投資法》降低對資本管制，可能有潛在的金融風險。

第三，外商投資企業特別是制造業企業大幅度增加，可能加劇中國與全球主要國家經貿不平衡的矛盾。根據聯合國統計，中國是全球制造業體系最為完備的國家，中國制造供給了全球絕大部分工業制成品。中美貿易摩擦最核心的矛盾之一就是貿易赤字，如果全球制造業向中國集聚將進一步增強中國制造在全球的市場份額。在核算國際收支平衡過程中，在華外商投資企業生產出口的商品也是計算在中國的貿易盈余中，大量轉口貿易計算在中國國際收支上，使得中國對一些國家的貿易盈余長期增加，這必然會導致一些國家貿易保護主義進一步抬頭。

第四，重視外商投資便利化措施，可能使得地方政府放松政企關系改善、放松提升政府服務效能，使得外商投資企業面臨“玻璃門”“旋轉門”等隱性壁壘。中國作為世界第二大經濟體，理應形成市場主體多元、開放程度更高、規則更為透明的經濟體，優化本國營商環境本質上是要改善政企關系、營造風清氣正的政商關系。如果政府不重視推進營商環境政策制定、落實、評估工作，僅僅關注外商投資便利化措施比拼，將《外商投資法》理解為流程壓縮，形式主義當道，沒有企業為主的意識，不愿提升政府的服務質量，那么各種隱性約束仍然阻礙外商投資的動力。與修法相比，政府要更加主動認清自我定位、徹底改變對政企關系的認識、優化政府職能更為重要，否則再好的法律也難以落地。

最后，外商投資限制放開，可能在局部影響國家安全。國家安全的內涵和外延在發生深刻變化，如果銀行、支付、生物、基因等領域盲目開放給外商投資企業，可能使得國內居民的私人信息、生物信息等外流的風險大增，在放開外商投資企業限制前，如果缺乏科學合理的保護法律以及技術手段，對一些可能涉及國家安全的領域就會有影響，特別是對關鍵基礎設施建設和信息設備的安全性需要關注。

總之，外商投資限制放開，可能從根本上重塑中國市場體系，增強中國經濟國際競爭力，為國內外企業提供新的商業機會，形成內外資公開、透明、穩定的市場環境。針對放開外商投資可能帶來的風險，也需要認真研究并提出切實可行的應對辦法。比如，要不斷完善負面清單制度，針對幼稚產業要采取合理的、國際通行的保護辦法，該保護的必須保護;要完善資本監控和管制程序，設置金融安全閥，防止外商投資變成熱錢、快錢，對那些過于頻繁進出的國際資本要有監控手段;要建立與負面清單管理相一致的配套措施，根據國家安全的需要抓緊完善規范外商投資安全審查制度，明確規定審查要素、審查程序和可采取的措施等，對涉及國家安全的外商投資要依法進行安全審查。放開限制不等于不限制，政府職責只是移位，從事前審批轉向事后事中監管，政府的責任不是變小了而是變大了，政府監管的難度也增大了。政府不是簡單放開外資限制，也不是為了給外商投資企業單獨搞一個法律這么簡單，否則又會對內資企業不公平。優化營商環境本質上是要改善政商關系，厘清政府和企業定位，全方位提高政府效能才能促進《外商投資法》真正落地。 （作者單位：四川大學經濟學院）