國家發改委首提收縮型城市 土地財政下的城市擴張或將結束

宋興國 范孜恒

進入城鎮化中后期，城市將如何發展？發改委文件首次提出收縮型城市，這意味著政府層面不再單方面考慮城市增長和擴張。在重構新型城鎮化空間格局的背景下，將優化“城市群—都市圈—中小城市—特色小鎮”這一結構下的土地、資金等要素配置。

在經歷了一輪迅猛增長之后，中國的城市該如何發展

4月8日，國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下稱《重點任務》），布置了包括加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局形態、推動城市高質量發展、加快推進城鄉融合發展等方面19條具體任務。

《重點任務》再次強調了“城市群—都市圈—中小城市—特色小鎮”的新型城鎮化空間格局框架，試圖通過轉變城市發展觀念，優化資源要素在城鄉之間、大城市與中小城市之間的合理配置，最終實現人口、產業在這一空間格局內的再分配。

收縮型城市會更多嗎

記者注意到，《重點任務》不僅指出要加快京津冀協同發展、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設，還在房地產市場調控政策、區域制造業布局、大氣污染防治、城鄉產業協同等多個領域，強調了協同發展的重要性。

對此，首都經貿大學特大城市研究院研究員葉堂林告訴記者，從我國城鎮化進程來看，靠單一城市自主發展的階段已經基本結束，城市群和都市圈發展是從初級到中級的發展階段，越來越強調與周邊的合作。

此外，多位受訪人士表示，此次《重點任務》對于城市發展，不再單方面考慮城市增長和擴張，開始相對地思考一些城市在收縮中帶來的各種問題，顯示了我國新型城鎮化過程中，城市發展理念的轉變。

《重點任務》中提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。

對此，有地產人士分析，文件一方面要求全面放開大城市落戶限制，另一方面提出中小城市發展要分類施策，并在官方文件中首次提及“收縮型”城市，符合城市化一體兩面的發展規律，未來人口等政策可能進一步分化。

中央財經大學城市管理系主任、副教授王偉指出，“收縮型城市”是從國外引入的概念，包括德國魯爾、法國洛林和美國的休斯頓等地區，都經歷過城市收縮的階段。其主要體現在人口流失、產業衰退，城市空間和公共設施閑置等三個方面。在我國，還有一種特有的城市收縮現象，即常住人口少于戶籍人口的“戶口倒掛”現象。

王偉認為，這也在一定程度上代表著城市規劃理念的轉變。過去我國地方政府主導的城市規劃，由于土地財政等影響，基本上是基于城市擴張預期所做的增長型規劃，用地指標和人口規模都在不斷地增加，在一些城市，預期與現實并不相符。

記者注意到，近年來，學術界開始注意到我國一些中小城市人口“收縮”的現象。

根據清華大學建筑學院特別研究員龍瀛的研究，在2000年到2010年間，中國有180個城市的人口在流失，同期出現人口流失的鄉鎮和街道辦事處則超過一萬個。

首都經濟貿易大學副教授吳康也曾發布研究成果稱，2007—2016年間，中國有84座城市出現了“收縮”，這些城市都經歷了連續3年或者3年以上的常住人口減少。

王偉則指出，城市的擴張和收縮有其必然性，是城市發展的一體兩面。一方面，大城市的擴張，城市群的出現和人口在空間分布的不均衡，有其必然性。另一方面，城市的收縮也有其人為性，我國嚴格將城市按照行政級別劃分，也導致了資源和要素過度向行政級別高的大城市集中，導致這些城市出現“虹吸效應”。

土地指標給都市圈松綁

在重構新型城鎮化空間格局的背景下，優化“城市群—都市圈—中小城市—特色小鎮”這一結構下的土地、資金等要素配置，是此次《重點任務》的另一個重點。

《重點任務》在多處均提到了土地指標的相關改革政策。

《重點任務》提出，深化“人地錢掛鉤”等配套政策。全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，在安排各地區城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重，探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。

此外，《重點任務》還提到，在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑。在符合空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市。

農業農村部經濟研究中心研究員廖洪樂告訴記者，所謂的異地調整入市，主要是指對不成整的、零星的集體建設用地復墾后，騰挪出的建設用地指標在合適區域調整入市的情況，也有部分是指不同村組間建設用地互換等。

在指標流轉方面，上述地產分析人士告訴記者，根據國務院發布的相關文件，只有“三區三州”及其他深度貧困縣，其城鄉建設用地增減掛鉤節余指標，才可以由國家統籌后跨省域調劑使用。而此次文件對都市圈內的跨區域指標做了“松綁”，這意味著，比如北京都市圈內，河北的部分地區有建設用地指標結余的，可以將指標流轉給北京，從而保障北京的用地供應。

在人力資源方面，《重點任務》不僅全面放開大城市落戶，還表示要推動形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的人力資源市場，統籌推進農村勞動力轉移就業和就地創業就業。《重點任務》還提到，要健全涉農技術創新市場導向機制和產學研用合作機制，引導科研人員按規定到鄉村兼職和離崗創業。

要素結構的調整，最終會服務于產業結構的調整。《重點任務》提出，要引導大城市產業高端化發展，發揮在產業選擇和人才引進上的優勢，提升經濟密度、強化創新驅動、做優產業集群，形成以高端制造業、生產性服務業為主的產業結構。引導中小城市夯實制造業基礎，發揮要素成本低的優勢，增強承接產業轉移能力，推動制造業特色化差異化發展，形成以先進制造業為主的產業結構。

對此，葉堂林表示，這類產業布局的設定，更多是基于區域分工定位的調整。從產業結構的角度來看，我國已經到了工業化的中后期。以發達國家的經驗來看，后工業化社會的產業結構主要以服務業為主，但只發展高端而沒有中低端的產業鏈配套，也難以帶動區域的產業發展。

葉堂林認為，從產業鏈的角度，核心城市需要發展高端服務業和研發產業，比如研發、品牌、銷售等高附加值環節。同時依托中小城市，利用其土地和人力要素成本較低的優勢，負責制造等低附加值環節，與大城市形成分工，形成梯度轉移的格局。