全域旅游引領供給側結構性改革的研究

章一多

摘 要：本文選取龍頭景區輻射型、城鄉均衡發展型、產業深度融合型三種模式，從實踐層面闡述全域旅游將如何引領縣域供給側結構性改革。此外，針對三門縣在全域旅游的發展現狀以及在引領供給側結構性改革方面所遇的四方面問題，在體制、服務、景區、城鄉、“旅游+”五方面提出了建議。

關鍵詞：全域旅游；供給側結構性改革；縣域

自改革開放以來，我國以景點、景區、飯店建設為主的“景點旅游”模式蓬勃發展。然而旅游業作為國民經濟的戰略性支柱產業，在經濟社會發展中發揮的作用和影響更加廣泛，傳統的行業管理體制已經無法適應目前的需要。這就需要我們改變傳統定位，全域旅游隨之誕生。全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式（李金早，2016）。作為一種發展理念，全域旅游在引領供給側結構性改革，培育產業新動能，助推現代化經濟體系建設方面將發揮重要作用。本文通過對全域旅游引領供給側結構性改革的視角，希望對縣域發展模式提供一種新視野、新思路。

一、全域旅游相關文獻綜述

1.全域旅游研究的探索與發展

全域旅游在2016年大熱之前，經歷了理論的探索期。厲新建等（2013）首次較為全面、明確地闡述了全域旅游的概念，并從全行業、全要素、全時空、全部門等八方面完善了全域旅游的基本框架。之后在國家旅游局局長李金早的推動下，全域旅游在理論和實踐層面都進入了爆發期。李金早（2016）提出全域旅游要實現“九大轉變”、體現“五個鮮明特征”、達到“四項基本標準”；此外，分別從六個方面闡明了為何推進全域旅游和如何推進全域旅游的問題。此外，李金早（2016）在第二屆全國全域旅游推進會上，又在原有基礎上完善了全域旅游的路徑，將其拓展為“十大突破”，并提醒大家發展全域旅游時要避免“八大誤區”。張輝等（2016）指出目前學界對全域旅游的概念過分強調對“全”的解釋，而忽視對“域”的理解，應該從空間、產業、要素、管理來解釋“域的旅游完備”。

2.全域旅游與供給側結構性改革關系的研究

此外，我們要弄清全域旅游和旅游供給側改革、供給側結構性改革之間的關系。目前較多的學者是從全域旅游和旅游業供給側改革的關系入手。但是，旅游供給側改革與供給側結構性改革不同，前者僅是后者的子集，不可混淆。全域旅游之所以得到社會各界的廣泛關注，正是因為其已提升至全行業發展戰略的高度，所以也有研究開始專注于全域旅游和供給側結構性改革的關系。李金早（2016）在2016年全國旅游工作會議上指出供給側結構性改革在四大方面為旅游發展提供重要機遇。而厲新建等（2016）從更大膽的視角指出，全域旅游是推進供給側結構性改革的著力點和全面深化改革的重要突破口。不過目前對全域旅游引領供給側結構性改革的研究主要局限于理論層面，而在如何引領等實踐問題上研究還較少，這是本文力求突破的方向。

二、全域旅游引領供給側結構性改革的三種縣域發展模式及啟發

我國社會的主要矛盾發生了轉化，其中“不平衡不充分的發展”主要體現在結構性、質量性問題上，而深化供給側結構性改革有助于大力提升發展質量和效益，是解決社會主要矛盾的重要途徑。旅游作為人民日益增長的美好生活需要的重要內容，通過發展全域旅游可以拉動經濟發展、推動城鄉均衡、促進產業融合，引領供給側結構性改革，成為解決社會主要矛盾的主力軍。本文選取全域旅游引領供給側結構性改革的三種模式，具備一定的借鑒意義。

1.龍頭景區輻射型

全域旅游并非不需要景區，而是更加注重景區的建設系統性、規劃合理性、效用示范性。有些地區圍繞龍頭景區配置旅游資源和公共服務，從而帶動了當地經濟社會發展。

案例：舟山市普陀區。普陀山作為中國佛教四大名山之一，坐擁國家5A級景區，國家首批重點風景名勝區等諸多頭銜，大多人了解普陀區也是因為這張金名片。當然普陀區的魅力不僅局限于此，“沙雕故鄉”朱家尖、“海釣天堂”白沙島、“金庸筆下”桃花島、“東方漁都”沈家門等猶如一顆顆珍珠串聯成為東海上靚麗的風景線。這也帶動普陀區發生了翻天覆地的變化：首先，普陀山景區龍頭示范，吸引流量。2017年接待游客857.9萬人次，占全區游客接待量的15.6%，其中每年三大香會節以及中國普陀山南海觀音文化節朝拜者眾多，香火旺盛，一派“海天佛國”的繁榮景象。其次，其他海島多核圍繞，串點成面。2017年3月，國家海洋局正式批復中街山列島為國家級海洋公園，海洋生態經濟進一步發力；2017年9月22日，朱家尖成為國際海島旅游大會永久會址，成為“一帶一路”沿海國家發展海島旅游以及海洋經濟的溝通渠道；由區旅游局、綜合行政執法局等部門聯合成立桃花島旅游市場專項整治行動檢查組，大幅提升海島旅游的安全保障。

啟示：龍頭景區輻射模式就好比“星月模式”，龍頭景區比作是月亮的話，其他景區和鄉村旅游就是星星。但是此模式必須要有獨特的旅游資源做依托，例如普陀區以普陀山為核心，擁有得天獨厚的海島自然風光以及佛教文化資源。此外，旅游業在當地要占絕對優勢，例如普陀區2017年旅游總收入達411.5億元，增幅達26.7%，連年保持舟山市第一，其中以旅游業為主導的第三產業占比更是高達50%。由于該模式的特殊性，可復制性不強，但是在景區運作、“一島一品”差異化規劃等方面仍值得學習。

2.城鄉均衡發展型

一些地區用全域旅游的思路來推動當地城鄉均衡發展，已經成為農村發展、農業轉型、農民致富的重要渠道，有效降低了城鄉居民收入差距。

案例：杭州市桐廬縣。2013年省政府批復同意桐廬為浙江省唯一的全域旅游專項改革試點縣，2016年全國第一次全域旅游創建工作現場會就在桐廬召開。近年來，桐廬按照全域旅游改革試點的要求，立足“中國畫城·瀟灑桐廬”定位，全力打造統籌城鄉發展的縣域標桿。一方面，打造中國最美縣城，豐富城市旅游內涵。通過打造城市生態景觀帶，建設迎春南路、濱江沿江一縱一橫“T”字景觀軸，建成20多個各類城市公園以及桐廬旅游服務中心等配套設施，不斷提升縣城品質。另一方面，推進精品村落建設，挖掘鄉村旅游特色。2013年9月，桐廬建立江南古村落風景區管委會，按照“一村一品”原則，打造荻浦村孝義文化、深澳村易理文化、環溪村愛蓮文化、徐畈村和合文化、青源村山水文化品牌；同年該風景區建成為3A級景區，次年12月31日又建成為4A級景區。此外，桐廬還創新性地在183個行政村公開選聘兼職村級規劃管理員，從而讓規劃實施得以“全縣一盤棋、規劃一張圖、管理一張網”。

啟示：桐廬縣最初以瑤琳仙境、桐君山、嚴子陵釣臺三大旅游景點為起步，近年來大力發展全域旅游，走出了全域景區發展為特色的“桐廬模式”。其中，桐廬的鄉村旅游較有特色，將毗鄰的村落整體打包開發成一個景區，且結合村落生態環境、歷史文脈、地形面貌等情況，將不同村莊進行差異化挖掘，從而推動了城鄉均衡、發展了鄉村經濟、提高了村民收入。此外，從桐廬高速入口經過桐廬縣城，整潔寬敞，充分體現了旅游業是目的地發展質量的綜合反映。

3.產業深度融合型

有些縣域已從封閉的旅游自循環，轉向開放的“旅游+”融合發展，這既為旅游業本身發展拓展了廣闊空間，也為其他產業發展提供了新動能。

案例：湖州市安吉縣。安吉作為習總書記提出“兩山”理論的起源地，近年來全域旅游發展迅猛，成為“兩山”理論實踐的金鑰匙，其中“旅游+”在這過程中起到了至關重要的作用。在組織架構上，安吉縣風景與旅游管理委員會專門設立了產業發展科，負責產業發展、產業融合等事項。在政策扶持上，安吉縣每年安排三百萬元，用于推進旅游與農業、林業、水利等產業融合發展；并對評定為省級以上產業融合示范項目且規范運營的，給予一次性獎勵十萬元。在“旅游+林業+影視”上，安吉充分利用“中國第一竹鄉”這張金名片，引進《臥虎藏龍》等知名影視劇來此拍攝，目前已經打造成國內最大生態影視基地。在“旅游+水利”上，“江南天池”景區以裝機容量亞洲第一、世界第二的天荒坪抽水蓄能電站為依托，水庫落差607米，雄偉的電站與周邊的自然風光融為一體，極具視覺沖擊。在“旅游+文化創意”上，由上海銀潤控股（集團）與日本三麗鷗株式會社以品牌合作的方式構建的杭州Hello Kitty樂園便位于安吉，離杭州僅有30分鐘車程，而且相比迪斯尼樂園，性價比更高。

啟示：安吉的旅游項目類型多樣，這不僅得益于安吉良好的生態資源環境（全國首個“國家生態縣”、全國首個縣級“中國人居環境獎”），而且在于真正實施了“旅游+”和“+旅游”雙重產業融合策略。當然旅游的融合能力不僅僅限于以上幾種形式，如“旅游+農業”形態的田園綜合體、“旅游+工業”形態的工業旅游基地、“旅游+交通”形態的自駕車房車營地、“旅游+教育”形態的研學旅游示范基地等等。每個地區可以與旅游融合的產業不盡相同，資源稟賦也有差異，但是可以建構“旅游+”的生態鏈，推動全產業的發展。

三、三門縣全域旅游發展呈現強勁后發力

1.旅游市場穩步增長，游客省內周邊居多

從宏觀指標看，全縣共接待國內外旅游者總人數從2011年的180.18萬人次增至2017年的411.99萬人次，旅游總收入從15.03億元增至44.52億元。從地域結構看，三門游客以三門本地及臺州、寧波、杭州、紹興等周邊地市為主，約占總數75%；近二成來自與浙江鄰近的上海、江蘇、福建、安徽等地。從出游方式來看，選擇自駕車出行作為周邊短線游的游客占比高達85%。從行為結構看，以觀光、餐飲、購物為目的的旅游者占游客總量的50%，會議、休閑度假旅游者占20%，探親訪友旅游者占15%。

2.景區建設力度加大，“鮮甜三門”聲名遠播

景區建設在全域旅游推進過程中仍起核心作用。其中蛇蟠島作為目前縣內唯一的4A級景區，5A創建工程也已全面啟動中，吉萊生態小鎮、黃泥洞歷史文化村落保護利用重點村修復、清風洞星空營地、山前百塘區塊整治提升等項目有序推進中。此外，三門以亭旁起義90周年紀念活動為契機，重塑丹邱寺、修整“1928”特色街區、建設“臺州海防署”，讓革命老區舊貌換新顏，目前亭旁紅色景區被命名為國家3A級旅游景區、浙江省首批紅色旅游教育基地、浙江省中小學生研學實踐教育基地。景區雖好，也離不開精準營銷。“鮮甜三門”作為三門著力打造的三大名片之一，是游客對三門最為直觀的印象。三門通過舉辦三門旅游上海推介會暨三門小海鮮之旅直通車等活動，并采用景區推介、嘉賓體驗、網紅直播等手段，擴大“鮮甜三門”的影響力。通過活動，2018年十一期間，各統計景點共接待游客40.28萬人次，同比增長5.15%。

3.鄉村旅游繽紛發展，“一村一景”助推振興

鄉村旅游是目前旅游的熱點，據國家旅游局測算，2017年國內旅游市場為50億人次，其中鄉村旅游便達25億人次。近些年三門的鄉村旅游也發展迅猛，截止2018年11月，三門縣共有農家樂旅游村（旅游點）40家，其中省級6個，市級13個；營業收入達到27948.8萬元，同比增長1.44倍，游客人數達到343.2萬人次，同比增長1.31倍。此外，三門以“六美三門”為抓手，打造“一鎮一韻、一村一景”，已創建省A級景區村莊16個（其中3A級2家）。例如“盆景”變“風景”的海游街道前郭村、體驗“三門灣船幫”文化的沙柳街道船幫里村與曼岙村、擁有千畝“海上蓮花”風景的健跳鎮蓋門塘村、打造“花橋歸去不知味”口號的花橋鎮下岙方村以及號稱“中國最美鄉村”的橫渡鎮潘家小鎮。

4.產業融合初有成效，新興業態開始涌現

無論是“旅游+”，還是“+旅游”，共同的出發點還是沖破原有產品局限，極大拓展發展空間。在“旅游+農（漁）業”上，三門農博園作為國家級現代農業園區，不僅發揮自身農業觀光及農產品采摘的優勢，而且通過舉辦夢幻森林燈光秀和一帶一路花草雕塑藝術節，不斷創新其旅游業態。在“旅游+工業”上，三門核電自從在2012年底被省旅游局評為首批浙江省工業旅游示范基地后，不斷完善公眾展廳、觀景平臺、海逸酒店等旅游配套設施。在“旅游+文化”上，亭旁鎮的“祭冬”（世界非遺）和楊家板龍（省非遺，428米破迪斯尼記錄）、花橋鎮的“花橋龍燈”（省非遺），都通過獨特的人文民俗吸引著大量周邊游客。在“旅游+影視”上，目前橫渡依托其良好的山水資源，正在打造旅游影視基地，已有《龍虎少年Ⅱ》、《愛國島》等多部院線電影在橫渡取景。

5.交通優勢逐步顯現，智慧服務有所完善

在交通覆蓋上，三門的旅游交通體系在原有的甬臺溫高速、上三高速以及甬臺溫鐵路基礎上，將隨著沿海高速三門段、上三高速東延線、228國道三門段改造的規劃建設，健跳港的綜合提升以及S224（S74）、S214等多條省道、縣道和鄉村公路的全面改造提升而進一步優化，從而使三門縣與長三角主要客源市場的交通便捷性明顯加強。在咨詢服務上，構建了“三門旅游”微信公眾號為主要使用前臺的云端數據管理平臺“三門旅游服務基礎數據庫”，不僅在后端具有數據分析、查詢、游客引導等功能，而且在前臺提供三門主要景區的全景圖查看以及景區門票、酒店客房預訂等服務，成為政府搜集數據、商戶維護客戶、游客自助旅游的多方服務平臺。

6.政策扶持力度加大，旅游機制改革加速

新一屆的黨委政府對全域旅游相當重視。2017年5月17日，全縣召開了旅游發展大會暨創國家5A級景區和全域旅游示范區動員會，隨后又出臺了《關于進一步加快旅游業發展的意見》（三縣委發〔2017〕47號），將旅游發展資金翻番至2000萬元，并提出了在2020年成功創建國家全域旅游示范區，打造中國最鮮美城市的目標，舉縣興旅的氛圍逐步形成。此外，縣旅游投融資機制改革有所突破，2017年三門縣旅游開發投資有限公司成立，并在投融資領域迅速發揮作用。例如，該公司與亭旁鎮合資組建亭旁旅游投資開發公司，2018年承接累計承辦486批次黨性教育培訓（含主題黨日活動），接待學員17300人次，將紅色資源有效轉化為紅色經濟。

四、三門縣全域旅游引領供給側結構性改革作用尚待發揮

1.旅游綜合管理機制尚未完善

一是缺協調機制。目前創建全域旅游示范區都要求建立“1+3”旅游綜合管理體制，其中“1”就是建立旅游委或者旅發委，負責核心的統籌協調作用。三門縣雖設立旅游委員會，但是目前尚未發揮其綜合協調作用，與旅游局之間的關系尚未理清。二是缺治理體系。前面說的“3”就是設立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局，負責區域旅游治理的作用。旅游具有異地性的屬性，決定游客對異地服務依賴大，卻對異地服務監督弱，易形成服務質量提升難點。考慮到旅游法規定旅游局并無執法等職權，這嚴重限制了三門旅游治理能力的提升。三是缺統計體系。三門雖然已對旅游進行跟蹤統計，但是存在統計人員不足、統計指標不完善、與涉旅部門數據互通不暢等問題。

2.旅游服務要素配套水平較低

一是高性價比旅游飯店少。全縣僅有6家規模以上旅游飯店，其中接待游客、平均客房出租率在17年分別同比下降了7.25%和16%，而客房平均房價同比增長了35.88%。雖然縣內經濟型、家庭旅館和民宿等住宿業的興起導致了旅游飯店的游客分流，但是縣內旅游飯店房價不穩反提，不利于自身長期健康發展。二是廁所臟亂差。習近平總書記對“廁所革命”曾作出兩次重要批示，彰顯其重要性。三門目前主要景區的廁所衛生狀況堪憂，廁所管理也并不到位，部分鄉村露天糞坑更是依然可見。三是通景道路待完善。如潘家小鎮、牛尾塘等景點的通景公路窄小，兩輛大巴交換車不便，而且城區也無景區直通車，游客往返不便。再如擴塘山島、五子島等風光雖好，卻無游輪可通。

3.旅游景區龍頭帶動作用較弱

一是景區少而散。與普陀區有大量優質的旅游景區可以帶動當地經濟發展不同，目前三門縣4A級景區僅有蛇蟠島旅游區1家，3A級景區也只有三門農博園、三特漁村、潘家小鎮、亭旁紅色文化教育基地4家。而且各個景區分布散，合作少，從而造成留客難，消費力弱的困境。二是龍頭景區弱。蛇蟠島雖在創建5A級景區，但是其在旅游資源景觀上本身存在一定的缺陷：如以洞穴為賣點，其1300個洞體資源相對弱于溫嶺長嶺洞天（1314個洞體，1998年獲得吉尼斯之最，2002年就被評為4A級景區）；如以海水為賣點，蛇蟠島屬近岸海域，海域50%為四類水質，不如碧藍海水給人帶來的視覺沖擊感；如以灘涂為賣點，相比沙灘不利于開展多樣的海洋活動。

4.周邊市場競爭導致虹吸效應

一是群雄圍繞。從全域旅游創建效果看，周邊天臺、仙居、寧海、象山都被國家旅游局列為首批創建“國家全域旅游示范區”名單。從景區數量和質量看，天臺和仙居分別擁有1個5A級景區，臺州府城文化旅游區也進入5A級景區創建預備名單；而且天臺、仙居分別有2個、1個4A級景區，均有1個4A景區創建預備名單，臨海則有3個4A景區創建預備名單。二是差異難尋。周邊旅游市場的快速發展帶來了激烈的市場競爭，除了對三門縣旅游資源開發、配套服務、營銷策略等提出更高要求之外，更要求三門實現差異化發展。但目前三門旅游缺乏“三門印象”，游客更樂意去三門周邊地區。

五、用全域旅游引領三門縣供給側結構性改革發展新篇章

1.創新綜合管理體制

實施旅游“1+3”管理體制。在統籌協調上，將旅游委員會升格為旅游發展委員會，由縣委主要領導擔任主任，并實施“局改委”，鄉鎮層面組建鄉鎮旅游委、特色村旅游辦；在治理體系上，設立旅游警察、旅游巡回法庭、旅游聯合執法辦公室，推進旅游治理現代化。推進旅游統計改革。籌建縣旅游數據中心，落實統計工作人員。建立旅游與統計、農辦、公安、交通等部門的數據共享機制。借鑒天臺縣的做法，對全縣納入旅游產業測算的單位名錄進行全面梳理，并建立以縣域、鄉鎮（街道）兩個層面的旅游基本單位名錄庫。

2.完善公共服務配套

提升旅游住宿品質。推進按五星級標準打造的臺州海市·黃龍飯店如期開業，緊盯梅苑悅居-木杓度假酒店項目順利推進。加強對現有民宿的消防、衛生、安全的管理，并鼓勵一批有條件的鄉村引進專業設計師，在不改變原有住宅風格、不改變游客生活習慣、不改變原住民住處的原則下，打造精品民宿。全面推進廁所革命。按照國家標準規定的A級旅游廁所要求，推進所有景區、鄉村旅游點、交通集散點等場所的旅游廁所建設。打通旅游交通體系。組建旅游交通公司，除了提供各A級景區和重點鄉村旅游點的旅游交通專線之外，提供海島游艇服務。構建鄉村慢騎綠道，增加單車騎行道和停放點。將蛇蟠島高速服務站與景區設計完美融合，增設美食購物體驗中心。

3.做強景區龍頭示范

重點創建蛇蟠島5A景區。可在蛇蟠島山頂建立觀景平臺，并與中國美院合作建立寫生基地。創先融合海盜文化與洞窟文化，開展趣味定向游戲節目，設置海盜扮演、洞窟尋寶、灘涂接力等項目。另外利用蛇蟠石屋群規模大、保存好的優勢，在保護的基礎上嘗試性開發精品民宿。開發好藍綠兩翼景區。在東部藍色濱海風情翼，以創建三門灣國家海洋公園為契機，建立擴塘山島海蝕地貌博物館、牛尾塘旅游度假區等項目。在西部綠色田園風景翼，以潘家小鎮為核心，整合中國海防文化第一村東屏古村、中國星象古村巖下村等歷史文化村落資源，打造“江南橫渡”古村落4A景區。

4.促進城鄉均衡發展

建設美麗城區。建設三門游客集散中心項目，包括游客咨詢中心、土特產O2O展銷中心、生態停車場等項目。美化高速入口及高鐵站通往三門縣城的沿路景觀，推出一批具有濃郁海風海韻的城市雕塑、建筑地標、濱海公園。打造休閑鄉村。側重發展“小海鮮”美食游和濱海捕撈體驗游為特色的鄉村旅游，重點打造蛇蟠鮮美小鎮等項目。借鑒桐廬設立村級規劃管理員的做法，并結合我縣美麗庭院規劃方面的經驗，先在28個示范村設定規劃管理員。

5.創新產業融合發展

繼續推進“一業融五化”。在“旅游+新型工業化”上，以三門核電為品牌，建設核安全主題公園等項目，開發龍母山風電基地等工業旅游項目。在“旅游+信息化”上，將農家樂、漁家樂等編織成網，推進鄉村智慧旅游。在“旅游+新型城鎮化”上，繼續推進蛇蟠鄉旅游風情小鎮建設。在“旅游+農業現代化”上，在現代農業園基礎上大力發展田園綜合體，并嘗試與物聯網結合，開發“網上培育、線上監控、線下采摘、眾籌集資”的O2O采摘游戲。在“旅游+文化產業化”上，重點推進二十四節氣文化博覽園建設，并做好“祭冬”、“龍燈”文化活動的游客引導工作。創新發展旅游融合新業態。在“旅游+海洋”上，積極開發游艇俱樂部、海釣基地等高端休閑旅游產品。在“旅游+體育”上，利用我縣豐富的古道資源，發展國家登山健身步道。在“旅游+黨建”上，以亭旁黨性教育基地為核心，串聯縣內特色鄉村，構建三門特色的黨建示范帶和現場教學區。

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