進一步落實老城整體保護

文 蒲立業(yè)

北京老城的規(guī)劃與建設(shè)被譽為人類文明的永久豐碑，是古都金名片的重中之重。保護好北京老城是中央交辦給北京市的一項光榮使命，具有重大的歷史和現(xiàn)實意義。

2017年9月27日，中共中央國務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃2016年—2035年》時指出，要加強老城和“三山五園”整體保護，老城不能再拆。在習(xí)近平總書記的直接關(guān)心下，“老城不拆”這四個字已深入人心，北京老城保護迎來前所未有的歷史機遇。在過去的一年多時間里，市委市政府和東西兩城區(qū)政府高度重視老城風(fēng)貌保護，“老城不拆”已初見成效，中軸線申遺各項工作穩(wěn)步推進，一大批被長期占據(jù)的文保單位騰退完畢，部分胡同街區(qū)探索微循環(huán)式改造，在保留風(fēng)貌的前提下改善居民生活條件。老城內(nèi)停止商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)審批。進一步加強對老城歷史文化遺產(chǎn)的調(diào)查與宣傳。但與此同時，老城整體保護與復(fù)興的任務(wù)依然十分艱巨。

首先，保護法規(guī)的落地配套機制不健全，保護法規(guī)依然“沒牙齒”。回溯歷史，北京古都保護啟動不可謂不早。為了保護老城開闊平緩的天際線，早在1985年北京市政府就制定了舊城建筑高度控制方案，規(guī)定老城內(nèi)建筑高度最大不得超過45米。1990年公布了第一批25處歷史街區(qū)保護名單。從1999年起陸續(xù)劃定了老城內(nèi)33片歷史保護區(qū)。2004年版城市總體規(guī)劃明確老城內(nèi)禁止“推平頭，起高樓”。但在前20年房地產(chǎn)開發(fā)主導(dǎo)的時代，這些保護規(guī)劃執(zhí)行得很不理想，老城內(nèi)超過45米紅線的建筑比比皆是，至今仍在突破；大量造型前衛(wèi)、體量巨大的現(xiàn)代建筑涌入老城；胡同數(shù)量逐年下降，從1990年的2000條下降到現(xiàn)在的1000條，整個老城遭到傷筋動骨式的破壞。

現(xiàn)在老城內(nèi)保留傳統(tǒng)風(fēng)貌的部分，即便加上文保單位與公園綠地，也僅勉強占到一半。導(dǎo)致出現(xiàn)上述局面，其中一個重要的原因，是缺乏保證保護規(guī)劃落地的配套法規(guī)與機制，根本無法與破壞拆毀的力量去抗衡。

其次，胡同平房區(qū)居民的住房改善政策不明朗，群眾改善訴求強烈。目前，北京老城內(nèi)尚存的平房胡同街區(qū)約23平方公里，房屋建筑面積總量約700萬平方米，居民近57萬人。這些平房院里基本上都以大雜院為主，規(guī)整院落很少，人均居住面積不足13平方米，僅為本市人均住房面積的三分之一。最近十年來，雖然政府也投入大量資金用于改善用電、取暖等基礎(chǔ)設(shè)施改造，對危房進行修建翻蓋，但總體上仍是“解危不解困”，居民住房狹小未得到實質(zhì)性改善，傳統(tǒng)院落風(fēng)貌也無法恢復(fù)。“老城不能再拆”后，以往通過商業(yè)開發(fā)和危改方式改善住房的途徑不復(fù)存在，人口疏解安置成為改善的主要方式。但目前老城內(nèi)除了文物騰退安置的項目外，平房區(qū)騰退項目都已暫停。對于停滯原因，聽到最多的聲音是“沒有房源”。盡管自2016年起，市政府宣布在昌平、房山、大興和順義四區(qū)集中安排了東西城區(qū)居民的4萬套對接安置房，但是此后這些安置房具體分配情況如何，對接哪些人群，后續(xù)并未對外公布。

北京西城區(qū)楊梅竹斜街

第三，老城尚存大量商業(yè)開發(fā)與危改停滯項目有待解決。一些拆遷項目已經(jīng)啟動長達10余年，如天壇周圍的崇外6號地、崇外3號地、前門東以及菜市口東拆遷遺留區(qū)塊，也有一些是最近兩年啟動棚改項目，如位于白紙坊地區(qū)的光源里與菜園街棚改。這兩處棚改于2016年初啟動，涉及5600戶居民，原計劃3年后回遷，但目前原址拆遷尚未完成，數(shù)千戶選擇就地安置的居民無法按時回遷，飽受離家之苦。

北京老城的規(guī)劃與建設(shè)被譽為人類文明的永久豐碑，是古都金名片的重中之重。保護好北京老城是中央交辦給北京市的一項光榮使命，具有重大的歷史和現(xiàn)實意義。有鑒于此，為使得老城保護規(guī)劃落實到位，建議加速編制公布老城整體保護規(guī)劃，接受社會監(jiān)督，對違規(guī)行為嚴厲問責(zé)，加快外遷非核心區(qū)功能。所謂“老城不拆”，首先就要先明確現(xiàn)存有多少胡同街巷，不論其是否處于已經(jīng)劃定的保護區(qū)，一律都不得再加以拆除。

據(jù)了解，目前北京市規(guī)土部門已經(jīng)初步明確1000多條現(xiàn)存胡同的名單以及擬擴充的歷史街區(qū)名單。對于老城內(nèi)60%的建成區(qū)，主要是保持建筑高度與風(fēng)貌。建議重新制定更為嚴格的建筑高度控制，明確到具體高度。同時，嚴控老城建設(shè)總量和道路寬度紅線。以上內(nèi)容均應(yīng)細化后限時對外公開，并在現(xiàn)場重要地段掛牌公示，接受社會監(jiān)督，杜絕暗箱操作和“條子工程”。

應(yīng)加大人口外遷改善力度，新老聯(lián)動，解決拆遷棚改遺留地塊要制定時間表。建議展開詳細的調(diào)研論證，摸清有外遷改善需求的居民數(shù)量與所需的外遷房源，每年定期安排一部分老城居民外遷改善。建議將老城人口疏解和副中心建設(shè)相結(jié)合，可在副中心劃定一個區(qū)域?qū)ｉT承接老城安置居民。對于老城內(nèi)拆遷開發(fā)遺留項目，不能無限期拖延下去，首先詳細梳理停滯原因，在堅持“老城不能再拆”和建筑高度紅線的前提下，分門別類進行解決，制定出路線圖和時間表。凡是違反總規(guī)保護方案的，一律不得開閘放水。

制定老城建筑更新方案，禁止大體量與玻璃幕墻建筑，逐步恢復(fù)老城空間秩序。目前，老城內(nèi)有60%的面積已經(jīng)屬于現(xiàn)代建成區(qū)，其中很多建筑造型突兀，嚴重破壞老城整體風(fēng)貌。建議將大體量、玻璃幕墻式的建筑納入老城建設(shè)的負面清單，同時專題研究老城建筑更新范式和規(guī)則，使老城內(nèi)的新建筑配合傳統(tǒng)風(fēng)貌，凸顯古都風(fēng)韻和時代風(fēng)貌，重塑老城壯美開闊的整體空間秩序。