管網公司官宣，七大難題待解

○ 文／劉滿平

國家管網公司成立后，急需解決一系列新問題，保障全國管網安全高效運營。

十月懷胎，一朝分娩。成立國家管網公司落定后，首要的是加快組建步伐并盡快投入運營。供圖/視覺中國

組建國家管網公司，可以說是邁出了我國天然氣市場化改革關鍵的一步，將為民企與國企在更公平的市場環境下合作和競爭創造條件，也為我國天然氣產業告別“大而不強”奠定基礎。

國家管網公司的成立，使天然氣市場發展面臨新機遇。同時，隨著市場主體多元、交易方式多樣、市場競爭加劇，以及天然氣行業高度依賴管網和民生性等特性，管網公司的運營將面臨一些問題或挑戰，需要引起重視并認真應對。

天然氣市場再迎新機遇

國家管網公司的成立有利于提高天然氣供應，促進終端需求增長。目前，天然氣上游勘探開采區塊以及中游管網設施基本上被國內少數幾大油氣企業所擁有，其他企業很難進入，生產主體相對單一，導致國內天然氣產量增速遠遠低于消費增速。進口管道氣和LNG受到現有管網、接收站等基礎設施的制約，資源供應增量難以大幅度提高。成立國家管網公司，實行運銷分離和公平開放，不僅能讓現有國有油氣企業的資本支出更加集中于勘探、開采及產量提升，還能讓更多市場主體進入上游勘探開采，或者利用現有管網、接收站等進口LNG甚至管道氣，使得供應主體更加多元化，天然氣整體生產供應能力得到提升。

終端需求方面，由于管網主要由少數企業壟斷，實行運輸與銷售捆綁，其他供氣商的氣源和銷售區域難免受制于人。國家管網公司成立后，其他供氣商進入終端消費市場的障礙被消除，可以根據自身氣源情況擴大銷售范圍，終端用戶也將有更多選擇機會，市場競爭更加充分，進而促進天然氣消費。

有利于促進管網建設，改善投資建設效益。長期以來，我國天然氣管網建設嚴重滯后于產業發展速度，不足以支撐天然氣作為主體能源的地位。管網投資建設不足阻礙了天然氣生產供應，但民營企業仍然難以進入，致使管網投資建設的巨大潛力難以釋放。除了管網建設規模、速度跟不上現實需求外，建設效率和效益也有待大大提高。

成立國家管網公司，不僅可以引入民營資本，拓寬管網建設資金來源，還可以通過資本化、證券化渠道上市募資，廣泛引入社會資本，從而釋放管網投資建設的巨大潛力，改善管網投資建設的效益。

有利于實現管網全面互聯互通，消除無序競爭和資源浪費。我國天然氣管網體系比較復雜，長輸管網之間、長輸管網與省管網之間、沿海LNG接收站之間互聯互通程度較低，區域氣源“孤島”或LNG“孤站”多處存在，具備互聯互通功能的樞紐站和雙向輸氣功能的管網較少，管網壓力不匹配，富余氣源和LNG接收站不能有效利用。由于上游氣源商相對獨立，企業往往僅從自身需求的角度規劃和建設管網，導致重復規劃或建設。

國家管網公司的成立有利于實現管網的全面互聯互通，從全局層面考慮氣源潛力和市場分布，便于統一科學規劃管網干支線管徑、壁厚壓力和路由走向以及分段分期建設計劃，減少重復建設投資和無序競爭，避免浪費寶貴的土地資源和資金。此外，有利于減少管網運輸層級，真正實現“全國一張網”，避免或減少不同管網代輸出現的價格疊加和加價過高現象，真正降低管道運輸價格水平。

有利于推動天然氣價格市場化改革。我國管網設施公平開放的效果并不理想，導致新進入上游氣源領域通過管網供氣的企業屈指可數，下游也尚未形成有效、充分競爭的市場氛圍。在這種情形下，即使政府放開價格管制，天然氣價格也無法通過競爭形成，市場化定價也無從談起。

成立國家管網公司后，管輸和銷售業務分開，其他主體進入市場的概率大增，市場供給方、用戶以及中介服務機構的數量增加，性質趨向多元化。現有油氣企業由于管網被剝離，市場壟斷力和話語權在一定程度上被削弱，客觀上提升了其他市場主體公平競爭的能力，市場競爭將更加激烈，為“放開兩頭”打下了良好基礎，有利于推進天然氣價格市場化改革。

前瞻新問題新挑戰

管網建設壓力。國家管網公司成立之前，以中石油為代表的油氣企業內部運行模式呈上下游一體化，各板塊“共擔風險、共享收益”，管網建設的巨大資金來源可以通過上游勘探開采和下游銷售獲得的利潤來補充。

國家管網公司成立后，管網建設壓力從原來的多家企業轉移到單一企業。作為獨立存在的主體，如果將國家管網公司的管輸費定得過低，則經營壓力過大，管網建設資金得不到保障；如果定得過高，又不利于下游天然氣的消費。

市場供求矛盾。天然氣市場供求具有明顯的“以產定需”“以運定銷”特點，在一體化運行模式下，可以通過企業集團內部統一控制和協調，比較容易維持供需的基本平衡。

國家管網公司成立后，上游油氣田、中游管網公司和下游終端銷售可能因為謀求各自收益的最大化導致上中下游發展不協調，供求矛盾可能會更加突出。隨著市場化改革的推進，市場主體和交易方式更多，供求機制由“少對多”轉向“多對多”，可能出現供氣方或需求方違約的情況，從而加劇市場供求矛盾，供不應求或者供大于求或將成為常態。

保供責任劃分。隨著我國居民用氣量的增加，天然氣準公共性特征更加明顯，社會對天然氣價格更加敏感。在一體化運行模式下，民生保供的責任主要由國內少數幾家油氣央企承擔。在強大的政治責任和社會責任的壓力下，央企經常會不惜一切代價保供。

國家管網公司成立后，在市場主體增多的同時還要追求更多的經濟效益，這就可能帶來保供責任如何劃分以及可能出現上游供氣企業、城市燃氣企業與管網公司之間相互推卸保供責任的問題。此外，由于目前國內工商業氣價高于居民氣價，進口氣價格與終端銷售價格倒掛導致巨大虧損等問題尚未得到根本性解決，未來隨著市場化改革的推進，現有油氣企業失去中游管道運輸業務，主要利潤來源集中于上、下游。在這種情況下，如果居民用氣價格不能隨上游變化順利傳導下去，上游供氣企業將會面臨巨大的虧損壓力，這不利于擴大天然氣供應。

壟斷行為監管。管網屬于自然壟斷環節，上游供氣和下游用氣屬于競爭環節業務。國家管網公司成立后，將之前從屬于多家企業的壟斷環節業務集中于一家公司，壟斷性更加集中：國家管網公司可以獨立決策管網的投資建設、氣源調配、擴張收購等業務，可能成為天然氣產業鏈中話語權最重的一方。因此，需要政府對國家管網公司準確定位，加強經濟性、社會性和安全性監管。作為壟斷性企業，國家管網公司的成本、價格以及公平開放行為等都必須受到政府和社會監督，能公開的信息必須公開。如果監管不到位，容易誘發道德風險。

供圖/視覺中國

與省管網公司的關系。目前，全國有21個省組建了省級天然氣管網公司。由于各地情況不同，省管網公司的股權性質、業務也有很大差別。從國家管網公司和油氣改革角度來說，未來省管網公司一起并入國家管網公司形成“全國一張網”肯定是最優選擇。但由于各個省網公司復雜紛繁的股權背景，將省管網公司都并入國家管網公司是一件十分艱辛而困難的事，其中涉及到中央和地方政府、國資和社資、三大油氣企業等多方面、多角度的博弈問題。另外，不少省管網公司是獨立上市公司或者是上市公司的下屬公司，如果要并入國家管網公司，相關上市公司的股東利益如何得到有效保護也是一個巨大的難題。

資產剝離和處置。新組建的國家管網公司首先要將中石油、中石化、中海油旗下干線管道資產及員工剝離并轉移至新成立的管網公司來，這不同于新組建一家全新的管網公司。而現有資產的評估、剝離、劃轉或收購的難度大、周期長。特別是大部分管網企業已引入社會資本進行混合所有制改革，資產涉及主體多，進一步增加了剝離的難度。此外，三大石油公司均為上市公司，將管網從現有公司中剝離出來，還會涉及投資者關系處理，甚至有可能面臨境外投資者的質詢。

進口氣價倒掛。我國天然氣定價機制存在的問題之一就是進口氣價格與天然氣門站價格倒掛。根據海關總署數據，2017年，土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦全年的進口平均單價分別約合每立方米1.341元、1.262元、1.092元，緬甸氣平均進口單價為2.346元/立方米；今年年底即將通氣的俄羅斯管線對應氣源價格大概在2.4元～2.7元/立方米之間。從目前公布的全國各省市門站價格看，平均門站價格遠遠低于緬甸和俄羅斯的進口氣價格。進口氣價倒掛所導致的巨大虧損一直都是在中石油內部消化或承擔。國家管網公司成立后，這部分虧損是直接轉嫁給國家管網公司，還是繼續由中石油內部消化，或者由國家層面給予財政補貼，需要明確并加以解決。

加強監管保證高效運營

加快組建步伐并盡快投入運營。天然氣管網改革十分復雜和艱巨，牽涉較為復雜的資源配置和利益格局調整。所以，必須加快組建國家管網公司的步伐，盡快明確組建方式、股權比例、股東收益乃至儲氣調峰、應急保供和生產協調等改革重點和難點以及一系列問題，避免在改革中出現系統性風險。

成立和運行初期，相關部門應給予一定政策支持。國家管網公司組建和運營初期，面臨的問題多且復雜，資本支出也比較大，可能影響到后續管網的建設和投資。因此，相關部門應出臺政策給予支持。例如，鑒于管網公司的公益性質，可以考慮適當降低其稅費負擔，或者對管網建設用地給予政策優惠和支持，降低管網運營成本支出，保障管網建設投資收益、促進社會資金積極參與管網項目投資建設。

妥善處理長約合同，化解供氣企業和管網公司壓力。高油價時期，受政府顯性或隱性影響，簽訂的掛靠石油價格的天然氣進口長約合同主要集中在三大石油公司手里。成立國家管網公司后，實現運銷分離，需要處理好現有長約進口氣虧損的問題。美國FERC500號令要求管網公司、天然氣用戶和管道第三方準入者共同承擔損失。我國的情況與美國不同，不能照搬美國經驗，必須統籌考慮、多措并舉，合理妥善地解決這一歷史遺留問題。

加強監管， 防止權力尋租。由于國家管網 公司的壟斷性，首先，要將 公司定位為公用基礎設施企業，進而對其成本和收益實行“雙限”，即限制整體收益水平和管道運輸價格費率，強化價格監管；其次，由于當前我國管網總體能力不足，要保證管輸能力分配的公平、公正和公開，禁止管道容量囤積，防止產生能力分配尋租空間，強化對管網公司公平開放行為的監管；再次，應成立專門的獨立監管機構，將原來分散在其他部委和三大石油公司的監管職能收歸專門的監管機構，提升政府監管水平和能力。

明確新市場環境下的保供責任。國家管網公司成立后，市場競爭環境發生了很大改變。鑒于我國冬季天然氣峰谷差大的實際，國家主管部門應明確保供安全的責任主體單位，實施責權利明晰與對等，厘清資源供應安全、管道輸配安全和用戶用氣安全的內容和主體。

采取措施保證全國管網持續安全高效運行。國家管網公司成立后，全國已有管網和新建管網的互聯互通勢在必行。由于天然氣管道的輸入口和輸出口更多，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換，甚至天然氣流向也可能隨時變化，給管網運營安全和效率造成負面影響。因此，要借鑒和學習國外先進經驗，并結合實際研究適合我國天然氣管網安全高效運營的系統解決方案，同時要統籌規劃全國管網布局，科學合理設計管道路由和管容。