地方政府債務形式及治理對策研究

王衛東

（江蘇今世緣酒業股份有限公司，江蘇 漣水 223400）

一、地方政府債務的基本概述

（一）地方政府債務的含義

地方政府債務是指地方政府作為債務人向有關債權人承擔的資金償付義務，包括直接的借入資金、拖欠形成的直接債務和提供相應的債務擔保、回購等信用支持而形成的擔保債務。目前，我國地方政府債務主要包括省、市、縣 、鄉（鎮）四級政府負債。

（二）地方政府債務的主要形式

我國地方政府債務總體可以形成三種主要形式。1、地方政府運用自身的財政收入為擔保向上級政府部門直接貸款；2、政府各部門和重點工程拖欠工程款從而形成了債務，即政府的資產形成的債務；3、通過發行地方政府債券以及向金融機構借款和融資平臺的形式借入資金。

二、我國地方政府債務的現狀分析

（一）數據來源

本次研究數據來源于審計署2018年審計公告并根據研究情況對相關數據整理分析獲得，具體數據如下表所示。

表1 2018年地方各級政府債務規模情況表 單位：億元

表2 2018年地方政府性債務余額支出投向情況表 單位：億元

（二）現狀分析

通過上述數據分析獲知，目前我國地方政府債務存在的現狀主要表現在以下幾個方面。

1、地方政府債務的規模巨大

從表1中可以看出，在政府負有償還責任的債務中，市級的政府比省級、縣級、鄉級的政府要多得多，約為48434億元，是他們的1-15倍。而在或有負債中就有所不同，省級的要比市級、縣級、鄉級的政府要多，約為15627億元，是鄉鎮級政府的134倍。這樣的差距還是令人十分吃驚的。二者相加，總的負債情況，市級的政府需要償還更多的負債。這充分說明地方政府債務規模大。

2、地方政府債務余額支出投向十分廣泛

從表2可以看出，我國地方政府債務主要用于基礎設施、民生工程等方面。從審計情況看，我國地方政府債務資金用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性領域、工業和能源方面共達到101188.77億元。這個數字是十分巨大的，而且政府在負有擔保責任的債務方面達到了25635.39億元，在可能承擔一定救助責任的債務方面達到了40684.31億元。債務資金的投入，為經濟社會發展、加快基礎設施建設、改善民生和保護生態環境等發揮了重要作用，形成了大量優質資產，產生了較好的經濟效益、社會效益和生態效益。因此，地方政府債務發揮的作用變得越來越重要。

三、地方政府債務的成因分析

（一）地方政府自由支配的資金較少

地方政府的可支配的資金大多來源于稅收以及財政撥款。稅收主要包括地方稅和中央地方共享稅兩個部分。其中，地方稅主要有土地增值稅、營業稅、城市維護建設稅；中央地方共享稅有增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅的百分之二十五歸地方所有，部分資源稅歸地方所有，百分之五十的證券交易稅歸地方所有。很明顯可以看出，在稅收這方面，地方政府自由支配的資金并沒有很多。

（二）地方政府對于地方政府債務的責任掛鉤意識不強

地方政府為了追求高經濟，高效益，追求漂亮的業績，甚至為了自身的經濟利益，不從實際出發，忽視了地方政府債務的所帶來的風險，缺乏對于自身償債能力的估計和分析，造成了地方政府巨大的償債壓力。歸根結底，地方政府的債務風險意識薄弱，造成地方政府債務的規模不斷地加大，舉債越來越嚴重。慢慢地就形成了巨大的地方政府債務。

（三）土地宏觀調控政策導致償還債務無法落實

從國家對國有土地實施了宏觀調控的政策以來，該政策就從根本上限制了政府想要增加對土地投入的想法。而原本投入在土地建設上的政府資金就不能依靠土地來獲取收益，從一定程度上來說，政府當初通過舉債對土地進行投資，然后再利用土地的收益償還債務，自從國家實施土地宏觀政策以來，這筆債務就無法按照預期的想法按期足額還款，這也導致了地方政府債務的形成。

四、完善地方政府債務治理對策分析

（一）建立地方政府債務的責任問責制

為了避免和控制地方政府追求高經濟以及漂亮的業績，不斷的舉新債，造成越來越嚴重的政府債務，應該建立與之相對應的責任問責體制。這樣既有利于責任的明確，也可以避免地方政府的“面子工程”。一旦地方政府債務風險加大，我們就可以通過責任問責制找出相對應的責任主體，找出地方債務增加的原因，從源頭上遏制住地方政府債務風險的產生。

（二）建立健全政府債務管理體制

無論政府是采用什么樣的方式進行舉債，最終償還這些債務的都是各級的地方政府。為防止因債務問題導致財政風險，政府必須進一步明確財政部門在政府債務管理中的主體地位，實行在政府領導下，以財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。我國地方政府應該借鑒國外的經驗，盡快完善相關的法律法規，并且通過規范法律制度，防止各級政府不負責任地盲目負債。只有對地方政府適度負債給予法律限制，并建立科學的債務管理機制，才能有效地控制和化解地方政府的債務風險。

（三）建立地方政府債務風險防范的預警系統

地方政府債務的規模應與本地區的經濟發展狀況相適應，要從實際出發看看他們的適應程度。為了更好地控制和防范地方政府債務風險，我們可以參照外國政府成功的經驗 ，根據地方政府債務現在的狀況和規模，選取相應的償債率指標，從而建立債務風險防范的預警系統 ，以保證政府債務與經濟發展水平和財政承受能力相適應 ，防止發生債務危機，從根本上控制地方政府債務風險的產生。

五、結論

當前的經濟環境的不斷變化，地方政府債務的風險不斷加劇的嚴重形勢下，如何更好地生存和發展，積極應對地方政府債務對地方經濟的影響是各級地方政府都必須面臨的問題和接受的挑戰。地方政府債務是一把“雙刃劍”，既可以促進地方經濟的發展，也會阻礙經濟的平穩運行。因此，我們應該提高對地方政府債務的認知度和關注度，提高地方政府防范和化解債務風險的能力，保持宏觀經濟平穩健康發展，是地方政府當前所面臨的現實問題。