再造城市

陳榮 李瑤

人類歷史上最大的城市化進(jìn)程仍在中國(guó)上演。

對(duì)這棲居之地，不少人情緒復(fù)雜，既渴望在城市中挖掘成功的機(jī)遇，又常常抱怨城市生活中面臨的各種壓力，乃至認(rèn)為城市缺乏包容與溫度。

如何使人與城市達(dá)成“和解”？或者說，在城鎮(zhèn)化水平不斷提升的同時(shí)，如何滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的對(duì)城市更優(yōu)發(fā)展環(huán)境的需求？既提升城市化生活品質(zhì)，又推動(dòng)城市“核心增量”與“核心能力”實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，從而為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展注入源源活水。

2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要推動(dòng)京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角等地區(qū)成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础＿@些區(qū)域城鎮(zhèn)化率已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，但在發(fā)展內(nèi)涵與質(zhì)量上還有差距。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的大背景和穩(wěn)中有變的大環(huán)境中，我國(guó)亟待“握緊拳頭”應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，加快推動(dòng)當(dāng)前城市化進(jìn)入新階段，發(fā)掘、發(fā)揮城市未來(lái)發(fā)展?jié)撛诹α俊?/p>

城市未來(lái)“是什么樣的”，是個(gè)嚴(yán)肅且富有想象力的問題，更重要的是“如何去做”“有何影響”。基于此，瞭望智庫(kù)、《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》聯(lián)合國(guó)務(wù)院參事室公共政策研究中心、同濟(jì)大學(xué)國(guó)家現(xiàn)代化研究院等機(jī)構(gòu)進(jìn)行了“深度城市化”課題調(diào)研。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，要想達(dá)到世界領(lǐng)先的城市化水平，我國(guó)必須以新技術(shù)為支持，新需求為牽引，制度創(chuàng)新為支撐，加快推進(jìn)“深度城市化”，加速培育大都市圈和中心城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“核心增量”與“核心能力”，使之成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ矗纬芍巍傲€(wěn)”的“新池子”。

簡(jiǎn)而言之，再造城市。

全球角力“新主場(chǎng)”

縱觀全球，世界主要國(guó)家都在加大力度推進(jìn)現(xiàn)代城市建設(shè)，其中的核心載體，就是城市群、大都市圈建設(shè)。

尤其以紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、倫敦都市圈、東京都市圈、首爾都市圈等為代表的世界級(jí)都市圈，已成為所在國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樞紐和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。

2014年8月，新加坡提出全球第一個(gè)智慧國(guó)家藍(lán)圖，超前布局智能傳感器平臺(tái)和多源感知體系，加速部署物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)地鐵、電梯、辦公樓乃至森林等公共空間任意人和物的實(shí)時(shí)互聯(lián)互通。

2014年9月，日本總投資9萬(wàn)億日元，時(shí)速500公里，計(jì)劃連接?xùn)|京、名古屋和近畿三大都市圈的磁懸浮中央新干線正式動(dòng)工。建成后，這條超高速動(dòng)脈將三大都市圈貫穿連成時(shí)空更加緊湊的大城市群，形成對(duì)全球人才、資金和信息更具吸引力的巨大城市空間。

2017年12月，美國(guó)發(fā)布國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，把5G網(wǎng)絡(luò)部署作為改善基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)美國(guó)繁榮的重要任務(wù)，“連接紐約”計(jì)劃已經(jīng)率先落地，旨在打造全球規(guī)模最大、速度最快的城市WiFi網(wǎng)絡(luò)。

加快推動(dòng)當(dāng)前城市化進(jìn)入新階段，發(fā)掘、發(fā)揮城市未來(lái)發(fā)展?jié)撛诹α俊?/p>

總結(jié)這些案例不難看出，站在全球新一輪競(jìng)爭(zhēng)的高度，世界發(fā)達(dá)國(guó)家加速布局大都市圈的一個(gè)核心是建設(shè)新基礎(chǔ)設(shè)施，且主要集中在兩方面：一是電力、能源、交通等硬性基礎(chǔ)設(shè)施“升級(jí)版”，二是云網(wǎng)端、無(wú)線設(shè)備等柔性基礎(chǔ)設(shè)施（數(shù)字智能基礎(chǔ)設(shè)施）。

如果說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局是起點(diǎn)，那么大力培育創(chuàng)新生態(tài)，培育新技術(shù)革命背景下主導(dǎo)全球產(chǎn)業(yè)鏈的核心能力、核心要素，則是大都市圈發(fā)展的主要路徑。

比如，2015年4月，紐約市發(fā)布了《一個(gè)紐約：強(qiáng)大而公平的城市》規(guī)劃，提出紐約都市圈要著眼生命科學(xué)、VR/AR、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字醫(yī)療、清潔科技、城市科技等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，并啟動(dòng)諸多專項(xiàng)計(jì)劃。

2017年，紐約市還啟動(dòng)了“紐約生命科學(xué)”（LifeSci NYC）計(jì)劃，推動(dòng)大紐約成為生命科學(xué)研究和創(chuàng)新的全球領(lǐng)導(dǎo)者，吸引世界一流人才匯聚，共建應(yīng)用生命科學(xué)全球高地。

英國(guó)倫敦也采取了類似的做法。2016年3月，倫敦制定并發(fā)布新版《倫敦規(guī)劃：大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，明確提出倫敦都市圈將大力支持新興、有活力的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中生命科學(xué)、文化創(chuàng)意、低碳經(jīng)濟(jì)、數(shù)字技術(shù)等領(lǐng)域被視為倫敦都市圈的新一輪產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。

這樣做的目的，正是為了鞏固“歐洲數(shù)字技術(shù)之都”優(yōu)勢(shì)，將大倫敦打造成為國(guó)際科研中心、國(guó)際潮流創(chuàng)意中心、國(guó)際知識(shí)型經(jīng)濟(jì)中心，充分提升英國(guó)產(chǎn)業(yè)資源配置能力和國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)都可以歸類為“硬”的設(shè)施建設(shè)，隨著發(fā)展的進(jìn)程不斷向前，大都市圈第三個(gè)發(fā)展重點(diǎn)，則是“軟”的方面提升。

最直接的變化，是由物質(zhì)空間建設(shè)轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，越來(lái)越趨向于瞄準(zhǔn)城市生活品質(zhì)，提升大都市圈人文關(guān)懷和國(guó)際吸引力。

比如日本在《東京2020發(fā)展計(jì)劃》中，就設(shè)置了大量與生活質(zhì)量、生活環(huán)境相關(guān)，體現(xiàn)“以人為本”“都民優(yōu)先”理念的戰(zhàn)略目標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)。

為此，日本計(jì)劃投資建設(shè)更多綠色、健康、文藝、旅游、養(yǎng)老、體育等產(chǎn)業(yè)和設(shè)施項(xiàng)目，嘗試打造并向世界展示一個(gè)“所有人都能安心生活，充滿活力與希望”的東京都市圈。

韓國(guó)則在《2030首爾城市規(guī)劃》中提出建設(shè)“充滿溝通與關(guān)懷的幸福城市”發(fā)展愿景，戰(zhàn)略目標(biāo)中大量涉及居民福利、健康、教育等非物質(zhì)規(guī)劃內(nèi)容，給予社會(huì)公平、貧富差距、文化傳承等社會(huì)性問題更大篇幅。

從全球角度來(lái)看，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是創(chuàng)新生態(tài)打造，抑或是人文生活品質(zhì)，世界主要大國(guó)或地區(qū)著力打造更高水平、更具影響力的大都市圈，已經(jīng)成為明顯趨勢(shì)。

這些新特征和新趨勢(shì)，意味著在現(xiàn)代化的全球城市建設(shè)、發(fā)展理念中，單個(gè)城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化影響力角逐的時(shí)代已經(jīng)逐漸過去，設(shè)施完善的、生態(tài)創(chuàng)新的、品質(zhì)優(yōu)良的大都市圈正在成為全球角力的“新主場(chǎng)”，并越來(lái)越成為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。

超級(jí)城市系統(tǒng)

中國(guó)城市未來(lái)要如何發(fā)展？

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的世界級(jí)大都市圈走過的發(fā)展階段不同，在新型城鎮(zhèn)化的大框架下，我國(guó)目前推動(dòng)都市圈深度發(fā)展的內(nèi)外形勢(shì)已出現(xiàn)較大變化。

一個(gè)顯著特點(diǎn)是人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新材料正將城市變成一個(gè)不可分割的、復(fù)雜協(xié)同的人類社會(huì)新系統(tǒng)，城市結(jié)構(gòu)和形態(tài)正在發(fā)生巨變。

這是我國(guó)追趕歐美世界級(jí)大都市圈的全新機(jī)遇——在新技術(shù)革命背景下，城市化不再局限于傳統(tǒng)的城市建設(shè)改造，而轉(zhuǎn)變成以新技術(shù)對(duì)城市系統(tǒng)再造和升級(jí)的過程。

這個(gè)過程以新需求為牽引、新技術(shù)為支撐、以新制度安排為保障，從內(nèi)、外兩個(gè)層面推動(dòng)深度城市化。

具體來(lái)說，向內(nèi)，推動(dòng)新要素、新空間、新政策在更大范圍內(nèi)的開放、耦合、交融，升級(jí)再造城市空間肌理和創(chuàng)新生態(tài);向外，則通過智能化連接周邊城市群和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，打通割裂的城市系統(tǒng)。

最終，鍛造出以“大都市圈”為主體的“超級(jí)城市組織”。

結(jié)合對(duì)比總結(jié)，經(jīng)過走訪調(diào)研，課題組梳理了這一過程中的三個(gè)著力點(diǎn)。

第一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)更高水平的“智慧城市群”。

當(dāng)前，我國(guó)超500個(gè)城市明確提出或正在建設(shè)智慧城市，形成遍地開花的總體格局，相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)潛力正在逐步釋放，但頂層設(shè)計(jì)缺乏、體制機(jī)制不暢、地方建設(shè)思路不清、盲目建設(shè)等問題不容忽視。

因此，建設(shè)“智慧城市群”，需要制定適合都市圈的智慧城市整體發(fā)展規(guī)劃，明確都市圈不同區(qū)域職能分工，建議以區(qū)域一體化或都市圈為單元，設(shè)立跨行政區(qū)域的“智慧城市一體化建設(shè)委員會(huì)”。

在一體化的發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，技術(shù)層面需要以數(shù)據(jù)連接、收集和理解為核心，搭建“都市圈智慧城市平臺(tái)”。

這方面，新加坡可以提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。新加坡智慧城市及智慧國(guó)家的建設(shè)核心，就是建設(shè)覆蓋都市圈全域的數(shù)據(jù)收集、連接和分析的基礎(chǔ)設(shè)施與操作系統(tǒng)平臺(tái)。

這個(gè)平臺(tái)需要強(qiáng)調(diào)連接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend）的“三C理念”：

“連接”是提供一個(gè)安全、高速、經(jīng)濟(jì)且具有擴(kuò)展性的全域通訊基礎(chǔ)設(shè)施;“收集”是通過遍布全域的傳感器網(wǎng)絡(luò)獲取更理想的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，并對(duì)重要的傳感器數(shù)據(jù)進(jìn)行匿名化保護(hù)、管理和適當(dāng)分享;“理解”是基于實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)開展深度數(shù)據(jù)分析，建立面向公眾的有效共享機(jī)制，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)民眾需求、量身定制公共服務(wù)。

值得注意，在搭建平臺(tái)、收集和運(yùn)用數(shù)據(jù)的過程中，數(shù)據(jù)隱私保護(hù)立法需同步跟上。

若結(jié)合我國(guó)實(shí)際，則可以在京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等幾大都市圈率先開展數(shù)據(jù)開放共享和隱私保護(hù)立法，構(gòu)成“都市圈智慧城市平臺(tái)”的基礎(chǔ)工程。

第二是重視生態(tài)系統(tǒng)，再造更高水平的“綠色城市”。

“十二五”“十三五”規(guī)劃中，我國(guó)啟動(dòng)了多領(lǐng)域多層次的城市生態(tài)系統(tǒng)投資建設(shè)，但也出現(xiàn)了圍繞海綿城市、地下管廊等一哄而上、不計(jì)成本收益的盲目建設(shè)現(xiàn)象。

為此，超級(jí)城市系統(tǒng)的建設(shè)，需要系統(tǒng)梳理過往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，扎實(shí)做好都市圈生態(tài)系統(tǒng)的整體規(guī)劃和系統(tǒng)推進(jìn)，分層分類抓好綠色都市圈頂層設(shè)計(jì)。

除了頂層設(shè)計(jì)，在綠色城市建設(shè)中，還有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要把握住。

其一要打造“綠色建筑、綠色能源、綠色交通”基礎(chǔ)設(shè)施體系。把綠色設(shè)計(jì)理念融入城市基礎(chǔ)建設(shè)每個(gè)細(xì)節(jié)，提升建筑能效，推廣綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證;建設(shè)分布式可再生能源系統(tǒng)，進(jìn)一步加大力度推廣清潔能源、新能源車規(guī)模應(yīng)用。

其二要構(gòu)建綠色制造體系。以傳統(tǒng)制造業(yè)整合和新興產(chǎn)業(yè)培育為基點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快發(fā)展以新材料、新能源、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保等為主體的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和文化旅游、體育休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色園區(qū)、綠色工廠、綠色供應(yīng)鏈。

第三是突出文化軟實(shí)力，建設(shè)更高品質(zhì)“人文城市”。

城市的文脈是一個(gè)城市的基因，城市更新也要避免一刀切“拆舊建新”，將建筑功能與文化文物等城市文脈保護(hù)相結(jié)合已成為城市更新的要義。

這就需要摒棄一律建大劇院、大博物館、大文化館建設(shè)模式，以本地需求為牽引做好城市文化空間規(guī)劃。

紐約高線公園改造可以提供很好的經(jīng)驗(yàn)。紐約高線公園自1999年開始實(shí)施改造行動(dòng)，在所經(jīng)歷的三期改造行動(dòng)中，經(jīng)由政府和公眾集資，通過布局調(diào)整和景觀設(shè)計(jì)，將一座廢棄30年之久的舊城工業(yè)區(qū)，改造成全新的城市公共休閑空間和生態(tài)文化景觀。

它改造的核心邏輯，是深度挖掘城市廢舊空間價(jià)值，強(qiáng)化公眾參與，引入社會(huì)資本力量和專業(yè)創(chuàng)意設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，梳理城市建筑邊角料土地和老舊場(chǎng)所，變廢為寶創(chuàng)新性改造為顏值內(nèi)涵兼?zhèn)洹⒐δ軓?fù)合的基層文化空間。

高質(zhì)量發(fā)展新“池子”

參考國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，深度城市化不僅是城市系統(tǒng)的聚合過程，還將形成巨大的投資需求，可成為未來(lái)“六穩(wěn)”的新池子。

就這一意義而言，當(dāng)前我國(guó)有必要引導(dǎo)各類資本投資“深度城市化”，加快形成幾個(gè)乃至一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)都市圈，為持續(xù)拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入源源活水。

要想達(dá)到這一目標(biāo)，首先要對(duì)標(biāo)世界級(jí)都市圈，把握新一輪空間規(guī)劃重要契機(jī)，加快出臺(tái)“都市圈國(guó)土空間規(guī)劃”頂層設(shè)計(jì)。

目前，長(zhǎng)三角區(qū)域20多個(gè)城市規(guī)劃將于2019～2020年到期，需要在長(zhǎng)三角一體化的框架內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，避免各自規(guī)劃。

這其中，尤其需要以新一輪空間規(guī)劃為抓手，借鑒美國(guó)、歐洲、日本、韓國(guó)等的世界級(jí)都市圈的發(fā)展規(guī)律、路徑與經(jīng)驗(yàn)，以“數(shù)字驅(qū)動(dòng)”“生態(tài)驅(qū)動(dòng)”“網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)”“社區(qū)驅(qū)動(dòng)”“流量驅(qū)動(dòng)”“用戶驅(qū)動(dòng)”的多維驅(qū)動(dòng)空間治理體系為導(dǎo)向，加快制定出臺(tái)多規(guī)合一的“空間規(guī)劃”，明確整體思路、中長(zhǎng)期目標(biāo)與階段性工作任務(wù)重心。

有了頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，下一步工作就是，深化投融資體制機(jī)制改革，突出居民體驗(yàn)、公共福利與社會(huì)資本參與。這一過程需要注意在兩方面著力：

一是改變“鐵公基”硬投資模式，優(yōu)化城市公共資源配置，騰出更多資金用于城市居民公共福利的優(yōu)化與提升;

二是為社會(huì)化資本進(jìn)入“深度城市化”掃清制度障礙，政府角色定位于統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、消除市場(chǎng)壁壘、構(gòu)建合理的城市間利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建城市群內(nèi)統(tǒng)籌一體的社會(huì)保障體系，在此基礎(chǔ)上“讓市場(chǎng)說了算”。

在頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制的保障下，緊扣“智慧、生態(tài)、人文”深度城市化題眼，編制新的投資與產(chǎn)業(yè)目錄，成為當(dāng)務(wù)之急。在這方面，“深度城市化”存在廣闊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。

總體而言，從內(nèi)部看，深度城市化是重塑我國(guó)城市發(fā)展模式的關(guān)鍵，一方面能提高城市集聚效應(yīng)，帶動(dòng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，另一方面也能顯著增加就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)步促進(jìn)居民收入和消費(fèi)量級(jí)的增加。

從外部看，全球化競(jìng)爭(zhēng)加劇形成的倒逼態(tài)勢(shì)，要求我國(guó)進(jìn)一步提升投資與生產(chǎn)效率，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的效率革命與質(zhì)量提升。

如此形勢(shì)下，能否形成四五個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)都市圈，能否形成十多個(gè)世界級(jí)城市群，是決定我國(guó)下一步城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

放眼當(dāng)下與未來(lái)，在充分借鑒日本、韓國(guó)、美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家世界級(jí)都市圈的發(fā)展規(guī)律、路徑與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要想把握好深度城市化的契機(jī)，必須著力發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)和政策潛力，結(jié)合國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，優(yōu)化城市空間布局和城市規(guī)模結(jié)構(gòu)。

在這一過程中，應(yīng)特別注意尊重城市發(fā)展的自然規(guī)律，集中精力和資源，以京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群為投資和建設(shè)載體，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界都市圈。

（“深度城市化”課題組組長(zhǎng)由同濟(jì)大學(xué)伍江教授擔(dān)任，參與調(diào)查研究的專家包括吳亮、莊少勤、史育龍、胡本鋼、許元榮、韓傳峰、尹稚、李曉江、趙燕青、杜歡政、彭震偉、張?zhí)⑿寥手堋⒅x雄耀、何斌、婁永琪、莊宇、張小寧、陳泳、蘇運(yùn)升、仇瑜峰、王信、王蘭等。）