低效工業(yè)用地識(shí)別與增效對(duì)策分析
——以安徽阜陽界首高新區(qū)東城園區(qū)為例

文/中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院廈門分院 邵 佳

0 引言

工業(yè)用地快速擴(kuò)張所導(dǎo)致的粗放經(jīng)營、效益低等問題已嚴(yán)重制約城市或園區(qū)發(fā)展，隨著新時(shí)期我國從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)空間集約利用、制造業(yè)提質(zhì)增效成為工業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。如何評(píng)價(jià)工業(yè)用地績(jī)效、識(shí)別低效工業(yè)用地，進(jìn)而提出針對(duì)性策略是地方政府廣泛關(guān)注的問題。本文希望通過對(duì)文獻(xiàn)的研究與界首高新區(qū)的實(shí)踐，探索適應(yīng)當(dāng)前需求的低效工業(yè)用地識(shí)別路徑，并對(duì)增效對(duì)策進(jìn)行一定程度的延伸。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 低效工業(yè)用地研究進(jìn)展

通過梳理近年來低效工業(yè)用地文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國內(nèi)對(duì)低效工業(yè)用地的研究主要集中在宏觀與中觀層面，微觀層面相對(duì)較少；就研究對(duì)象與內(nèi)容而言，研究主要包括認(rèn)識(shí)、成因、定義、類型、認(rèn)定或識(shí)別方法及再開發(fā)對(duì)策等6方面，其中，認(rèn)識(shí)、成因與定義的研究較為廣泛，普遍共識(shí)是低效工業(yè)用地的界定在各地市與學(xué)術(shù)界還未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展水平差異等因素，而認(rèn)定主體與視角不同也是低效工業(yè)用地難以統(tǒng)一定義的重要原因。由于定義與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致低效工業(yè)用地的識(shí)別與再開發(fā)對(duì)策存在較大差異（見表1）。

表1 國內(nèi)城市或地區(qū)低效工業(yè)用地認(rèn)定視角與類型

1.2 低效工業(yè)用地的評(píng)價(jià)與識(shí)別

國土部門與相關(guān)規(guī)劃單位率先開展土地集約利用評(píng)價(jià)，為低效工業(yè)用地的評(píng)價(jià)提供了思路方法與數(shù)據(jù)支撐。本文對(duì)低效工業(yè)用地評(píng)價(jià)與識(shí)別的7篇典型文獻(xiàn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)盡管研究對(duì)象、指標(biāo)選取與結(jié)論存在差異，但運(yùn)用的方法與思路基本一致，都是先建立“金字塔”指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，如在蘇州工業(yè)園建立3個(gè)方向、9項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系；常州高新區(qū)建立4個(gè)目標(biāo)、9個(gè)子目標(biāo)、17項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，再運(yùn)用特爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重，最后根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)而識(shí)別低效工業(yè)用地。其中，蘇州工業(yè)園、佛山市順德區(qū)與常州高新區(qū)的研究層次偏中微觀，且獲取較全面完整的數(shù)據(jù)，在計(jì)算后進(jìn)行了可視化表達(dá)。

將文獻(xiàn)選取的指標(biāo)進(jìn)行匯總比對(duì)后發(fā)現(xiàn)：①大城市、高新區(qū)或相對(duì)復(fù)雜地區(qū)指標(biāo)較多；②容積率、建筑系數(shù)等開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)與地均稅收、地均固投等用地效益指標(biāo)在每個(gè)指標(biāo)體系中都有涉及，且確定的權(quán)重較高，是識(shí)別低效工業(yè)用地的關(guān)鍵指標(biāo)，這也與地方政府視角下認(rèn)定低效工業(yè)用地的2項(xiàng)主要指標(biāo)（建筑容量和土地產(chǎn)出效益）相吻合（見表2）。以浙江紹興為代表的地方政府近年紛紛提出“畝產(chǎn)論英雄”的發(fā)展理念，實(shí)際上就是將土地產(chǎn)出效益作為評(píng)價(jià)工業(yè)用地的核心指標(biāo)。

表2 典型文獻(xiàn)中低效工業(yè)用地識(shí)別選取的指標(biāo)

1.3 低效工業(yè)用地增效對(duì)策

根據(jù)既有研究，目前低效工業(yè)用地增效的對(duì)策主要在公共政策與機(jī)制等宏觀層面，包括如何退出與再開發(fā)利用兩大方向。再開發(fā)利用一般包括產(chǎn)業(yè)升級(jí)、低效退出、獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)、準(zhǔn)入考核、實(shí)施監(jiān)管等具體舉措?？梢?，再開發(fā)利用才是處理低效工業(yè)用地的真正目的，而退出是其中一種途徑。

1.4 既有研究總結(jié)

通過以上梳理，得出以下3方面啟示。

1）低效工業(yè)用地的概念已有較多研究，本文不作探討，但考慮到評(píng)價(jià)、識(shí)別與研究需要，下文具體章節(jié)將結(jié)合地域特點(diǎn)與地方視角來定義與認(rèn)定低效工業(yè)用地。

2）各文獻(xiàn)均基于某種目標(biāo)而構(gòu)建多因子低效工業(yè)用地指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，以期綜合評(píng)估用地績(jī)效，從實(shí)際操作與結(jié)果看，過于復(fù)雜，具體表現(xiàn)在：①指標(biāo)體系力求完善與全面，但許多數(shù)據(jù)不易獲取，對(duì)于需要快速判斷的地方政府而言并不適用，也難以形成可推廣或復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)；②指標(biāo)越多，權(quán)重確定越復(fù)雜，實(shí)際操作難度大，易忽視關(guān)鍵指標(biāo)的決定性作用，不具普適性。

3）低效工業(yè)用地在宏觀層面的退出與再開發(fā)利用對(duì)策儲(chǔ)備較多，本文建議只需做到因地制宜與因城施策即可。而各研究在微觀與空間層面的對(duì)策延伸并不多，對(duì)于“再開發(fā)利用結(jié)果”這一問題鮮有回答，本文將結(jié)合實(shí)踐作進(jìn)一步探討。

2 識(shí)別思路與方法

2.1 識(shí)別思路

本文采取的低效工業(yè)用地識(shí)別思路是針對(duì)城市或地區(qū)的發(fā)展階段與基本特征，需識(shí)別低效工業(yè)用地片區(qū)的現(xiàn)狀，先預(yù)判發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)匹配、污染程度與開發(fā)強(qiáng)度等方面的影響程度，目的在于排除影響較小的因素，再構(gòu)建以用地效益為核心的指標(biāo)體系，結(jié)合數(shù)據(jù)可選取指標(biāo)，參照類似地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工業(yè)用地的評(píng)價(jià)與低效用地的識(shí)別。該思路中的重要步驟是簡(jiǎn)化指標(biāo)、突出重點(diǎn)，對(duì)于需快速判斷的地方政府而言，此步驟的作用顯著。

2.2 研究方法

本文采用定量和定性相結(jié)合的研究方法，包括調(diào)查分析法、層次分析法、GIS空間分析法。調(diào)查分析法主要應(yīng)用于調(diào)查現(xiàn)狀、收集數(shù)據(jù)、采集其他地區(qū)資料3方面，包括現(xiàn)狀企業(yè)與工業(yè)用地調(diào)查、企業(yè)開發(fā)強(qiáng)度與用地效益等指標(biāo)收集、類似地區(qū)相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)查詢等；層次分析法主要應(yīng)用于對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值；GIS空間分析法則主要應(yīng)用于對(duì)計(jì)算結(jié)果進(jìn)行可視化、指標(biāo)評(píng)價(jià)與空間疊加分析方面。

3 東城園區(qū)低效工業(yè)用地的識(shí)別

3.1 背景

界首市是皖西北邊陲平原地區(qū)中小規(guī)模的濱水工貿(mào)城市，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為再生資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)（再生鉛與再生塑料）。2006—2013年，全市基本形成包括東城園區(qū)在內(nèi)的四大工業(yè)園區(qū)格局（東城、西城、光武、田營園區(qū)）；2013年至今，界首工業(yè)園區(qū)迎來了快速發(fā)展與不斷擴(kuò)張時(shí)期，2014年獲批成為省級(jí)經(jīng)開區(qū)，2016年晉升為省級(jí)高新區(qū)，2017年著手申報(bào)國家級(jí)高新區(qū)，園區(qū)工業(yè)用地規(guī)模從4km2增長(zhǎng)到12km2。在飛速發(fā)展與面臨重大機(jī)遇的同時(shí)，空間制約、用地低效、產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸等困境凸顯。而作為中心城區(qū)建設(shè)最早、區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)最明顯、整體環(huán)境最優(yōu)的工業(yè)區(qū)，東城園區(qū)勢(shì)必成為界首高新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的排頭兵。

3.2 東城園區(qū)概況

3.2.1 研究范圍

選取《界首高新區(qū)2018年度土地集約利用評(píng)價(jià)》中的東城園區(qū)評(píng)價(jià)區(qū)域?yàn)檠芯糠秶?，范圍?nèi)共60家企業(yè)，總面積約186.39hm2，東至弋尚紡織企業(yè)，南至順河路南側(cè)徐寨公租房等帶狀用地，西至新陽東路，北至漯阜鐵路。呈長(zhǎng)約1.5km，寬約1.2km的菱形（見圖1）。

3.2.2 基本特征

1）產(chǎn)業(yè)特征 園區(qū)產(chǎn)業(yè)大致可分為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高新產(chǎn)業(yè)，其中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以紡織服裝、食品、漁具等為主導(dǎo)，高新產(chǎn)業(yè)以華信、天鴻為代表的生物醫(yī)藥、新材料等。園區(qū)產(chǎn)業(yè)門類達(dá)7種以上，總體特征表現(xiàn)為多而雜，空間分布上僅食品制造類企業(yè)相對(duì)集中且占比較大，占總數(shù)的1/3，其他門類企業(yè)基本為“見縫插針”。

2）用地現(xiàn)狀 園區(qū)工業(yè)用地總面積為151.38hm2（約2270.67畝）。由于緊鄰城區(qū)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施基本與城區(qū)共建共享，但按目前空間尺度看，內(nèi)部缺少生活配套設(shè)施。園區(qū)工業(yè)企業(yè)平均規(guī)模37.84畝，通過對(duì)企業(yè)的用地規(guī)模劃分等級(jí)，發(fā)現(xiàn)園區(qū)企業(yè)近一半（31家）企業(yè)規(guī)模在20畝以下，10畝以下的企業(yè)約9家。因此，東城園區(qū)是小規(guī)模企業(yè)較多的園區(qū)。

圖1 研究范圍與用地現(xiàn)狀

3.3 低效工業(yè)用地的認(rèn)定

1）從界首市社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)展階段看，工業(yè)化是界首發(fā)展的主要?jiǎng)幽埽使I(yè)生產(chǎn)仍是東城園區(qū)未來的主導(dǎo)功能，不存在功能轉(zhuǎn)變（退二進(jìn)三）與不滿足用地規(guī)劃的問題。

2）從產(chǎn)業(yè)發(fā)展與園區(qū)定位角度看，園區(qū)將以高新產(chǎn)業(yè)為主，食品等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將逐步轉(zhuǎn)移。

3）根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)與調(diào)查，園區(qū)各企業(yè)土地利用強(qiáng)度基本滿足省市標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)門類也不存在環(huán)保問題。

4）從當(dāng)?shù)卣c第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)視角看，畝均稅收與投資強(qiáng)度是考核工業(yè)用地績(jī)效的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，東城園區(qū)低效工業(yè)用地的認(rèn)定可暫且排除規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、開發(fā)強(qiáng)度與污染狀況的影響，優(yōu)先考慮畝產(chǎn)效益與貢獻(xiàn)方面的內(nèi)容，換言之，畝產(chǎn)效益低的用地即認(rèn)定為低效工業(yè)用地。

3.4 指標(biāo)選取與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合已獲取的60家企業(yè)數(shù)據(jù)（2017年），選取畝均稅收、畝均固投、畝均產(chǎn)值及企業(yè)總收入4個(gè)因子作為用地績(jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)?？紤]到畝均稅收與固投是核心指標(biāo)，結(jié)合特爾斐法確定四項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重分別為0.6，0.2，0.1，0.1（見表3）。

按照結(jié)合類似地區(qū)確定標(biāo)準(zhǔn)的原則，選取山東、江西等省份近年出臺(tái)的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)指標(biāo)控制表，畝均稅收方面食品制造類項(xiàng)目為（10～20）萬元/畝，紡織服飾類項(xiàng)目為（6～15）萬元/畝，其他產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目總體在（6～20）萬元/畝區(qū)間；投資強(qiáng)度方面，食品制造類與紡織服飾類項(xiàng)目為（130～300）萬元/畝，其他產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目總體在（135～430）萬元/畝區(qū)間。由此可見，核心指標(biāo)中畝均稅收在6萬元/畝以下、投資強(qiáng)度在130萬元/畝以下的企業(yè)用地應(yīng)評(píng)為低效或較低效工業(yè)用地（見表4，5）。

表3 工業(yè)用地效益評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

表4 山東省畝均稅收、投資強(qiáng)度、產(chǎn)值控制指標(biāo)（單位：萬元/畝）

表5 江西省畝均稅收、投資強(qiáng)度控制指標(biāo)（單位：萬元/畝）

3.5 低效工業(yè)用地識(shí)別

3.5.1 工業(yè)用地績(jī)效特點(diǎn)

分別對(duì)東城園區(qū)60家企業(yè)的畝均稅收、畝均固投、畝均產(chǎn)值及企業(yè)總收入進(jìn)行計(jì)算，并借助ArcMap對(duì)4個(gè)要素進(jìn)行可視化，得出企業(yè)畝產(chǎn)效益分布。

根據(jù)畝均稅收分布統(tǒng)計(jì)，29家企業(yè)不足2萬元/畝，園區(qū)近1/2企業(yè)稅收貢獻(xiàn)遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)值，其中8家企業(yè)在5000元/畝以下。低效工業(yè)用地整體呈現(xiàn)相對(duì)分散狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)類型上仍以食品制造類企業(yè)為主；根據(jù)畝均固投分布統(tǒng)計(jì)，9家企業(yè)在150萬元/畝以下，且主要為集中在園區(qū)中部的食品類企業(yè)；根據(jù)畝均產(chǎn)值分布統(tǒng)計(jì)，僅有17家企業(yè)超過300萬元/畝，占總數(shù)的比例不足30%；根據(jù)企業(yè)總收入分布統(tǒng)計(jì)，僅有12家企業(yè)達(dá)億元規(guī)模，有21家企業(yè)在3000萬元以下。

綜上所述，東城園區(qū)工業(yè)用地績(jī)效特點(diǎn)可概括為：食品制造類工業(yè)用地普遍畝產(chǎn)效益低；園區(qū)總體效益表現(xiàn)欠佳。

3.5.2 工業(yè)用地績(jī)效評(píng)級(jí)

對(duì)60家企業(yè)的畝均稅收等4項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)級(jí)打分，按1～5級(jí)劃分，對(duì)畝產(chǎn)效益低的企業(yè)評(píng)為級(jí)別1，反之評(píng)為級(jí)別5（見表6），得出企業(yè)畝產(chǎn)效益評(píng)級(jí)。如在畝均稅收評(píng)級(jí)中，2萬元/畝以下評(píng)為1級(jí)，（2～6）萬元/畝評(píng)為2級(jí)，（6～10）萬元/畝評(píng)為3級(jí)，（10～30）萬元/畝評(píng)為4級(jí)，30萬元/畝以上評(píng)為5級(jí)。通過ArcMap生成的評(píng)級(jí)圖中顏色越淺的色塊表示評(píng)級(jí)越低，即用地畝產(chǎn)效益越低，反之亦然。

借助ArcGIS空間疊加與加權(quán)總和分析，按照4項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重將上文得到的畝產(chǎn)效益評(píng)級(jí)進(jìn)行疊加，生成綜合評(píng)價(jià)圖，顏色越淺的色塊表示綜合評(píng)級(jí)越低，即用地越低效。

表6 工業(yè)用地效率綜合評(píng)級(jí)

3.5.3 低效工業(yè)用地識(shí)別

在綜合評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上需考慮顯而易見的現(xiàn)實(shí)，如個(gè)別有潛力的新企業(yè)或某實(shí)力企業(yè)的二期用地，由于投產(chǎn)時(shí)間較短，指標(biāo)數(shù)據(jù)表現(xiàn)不佳，因此應(yīng)排除在低效工業(yè)用地序列之外。通過進(jìn)一步篩選，可確定12處低效工業(yè)用地，包含31家企業(yè)，總用地面積為670畝（約44.7hm2）。低效工業(yè)用地空間分布上相對(duì)分散，產(chǎn)業(yè)門類以食品制造類為主，有20家為食品企業(yè)，其中，園區(qū)中部的4家企業(yè)最低效（見圖2，3）。

圖2 東城園區(qū)低效工業(yè)用地識(shí)別與分布

圖3 低效工業(yè)用地識(shí)別與新用地布局示意

4 低效工業(yè)用地增效對(duì)策

在宏觀層面增效對(duì)策指引下，微觀層面與空間層面的總體增效思路是盤活存量，根據(jù)實(shí)際情況可分為提升改造與退出更新2種策略。從規(guī)劃視角看，處于中心區(qū)位的低效工業(yè)用地（勝利路北側(cè)111.37畝）建議退出，并植入配套設(shè)施，如工業(yè)鄰里還可布局“M0”用地（M0為融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)的用地，屬工業(yè)用地M的一種，是適應(yīng)傳統(tǒng)工業(yè)向高新技術(shù)、協(xié)同生產(chǎn)空間、組合生產(chǎn)空間及總部經(jīng)濟(jì)、2.5產(chǎn)業(yè)等轉(zhuǎn)型升級(jí)需要而提出的城市用地分類），提高土地效益；而其他位置的低效工業(yè)用地在改造與退出時(shí)應(yīng)考慮新項(xiàng)目與高新產(chǎn)業(yè)的匹配度，因此，建議在引入新項(xiàng)目時(shí)設(shè)置準(zhǔn)入門檻，制定畝均稅收、固投、產(chǎn)值與高新產(chǎn)業(yè)研發(fā)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，也可借鑒紹興經(jīng)驗(yàn)，提出能耗與環(huán)保要求（見表7）。

表7 紹興項(xiàng)目準(zhǔn)入指標(biāo)

5 結(jié)語

通過文獻(xiàn)回顧與實(shí)踐，為低效工業(yè)用地的識(shí)別與空間層面的對(duì)策提供可操作的思路與途徑。

1）本文構(gòu)建的并不是多因子綜合評(píng)價(jià)體系，而是由關(guān)鍵因子的核心指標(biāo)形成的評(píng)價(jià)體系。對(duì)比既有研究，本次研究具有2個(gè)優(yōu)點(diǎn)：快速識(shí)別，生成直觀的可視化結(jié)果，為迅速判斷提供依據(jù)，滿足地方政府某一工作階段的需要；數(shù)據(jù)獲取相對(duì)容易，利于形成可推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，在其他地區(qū)進(jìn)行低效工業(yè)用地梳理時(shí)，重點(diǎn)收集土地效益相關(guān)指標(biāo)。

2）如何克服“不系統(tǒng)”的缺點(diǎn)。城市或園區(qū)在發(fā)展，同一地區(qū)的低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不可能一成不變。根據(jù)文獻(xiàn)梳理，低效工業(yè)用地從識(shí)別到再開發(fā)利用是需全程監(jiān)管的動(dòng)態(tài)過程，因此，低效工業(yè)用地的評(píng)估應(yīng)建立動(dòng)態(tài)機(jī)制。動(dòng)態(tài)體現(xiàn)在2個(gè)層面：①多輪評(píng)估機(jī)制，包括預(yù)評(píng)估、再評(píng)估等，其中，預(yù)評(píng)估可采用本文所述方法，再評(píng)估應(yīng)在預(yù)評(píng)估基礎(chǔ)上，針對(duì)具體企業(yè)對(duì)開發(fā)強(qiáng)度、能耗、環(huán)保等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估；②一年一評(píng)估機(jī)制，對(duì)工業(yè)用地績(jī)效要“回頭看”，既防止出現(xiàn)遺漏，又能及時(shí)糾錯(cuò)。