美麗鄉村規劃工作問題與對策研究*

文/中國礦業大學（北京）力學與建筑工程學院 李曉丹 李昕琪 王冠群 史 芳 顏海馨 陳 銘 張晨曦

0 引言

近年來，在美麗中國建設、鄉村振興戰略引領下，美麗鄉村建設逐漸成為城鄉規劃的熱點問題，各地紛紛啟動規劃編制工作。本文基于近年參與的北京市房山區、通州區多個美麗鄉村規劃工作經驗，總結規劃工作中的常見問題，從各方互聯互動、協同工作角度出發，提出實用性工作建議，為今后的鄉村建設工作提供參考。

[27]Linda K.Richter, The Politics of Tourism in Asia, Honolulu: University of Hawaii Press,1989,p.84.

1 美麗鄉村規劃中存在的主要問題

美麗鄉村工作以推進城鄉統籌發展，樹立地方產業特色，加強基礎設施建設，保護村莊特色，綜合治理村莊環境，改善村民生活為工作重點，在全國普遍開展，相關工作已初見成效。但由于規劃工作本身的復雜性和艱巨性，在實際規劃工作中存在問題，導致實施效果不佳，影響鄉村建設工作。

1.1 各方參與者對規劃理解不到位，規劃缺乏實用性

基層政府部門作為規劃工作的甲方，村民、村企業主作為規劃受眾方，均受專業限制，對規劃理解片面：各級政府只注重相關硬件設施的建設和近期的投資實施情況，忽視對美麗鄉村戰略的把控和遠期發展規劃的引導，導致“千村一面”，失去特色；村內管理人員對規劃重視不足，機械配合，工作效率不佳；村民或村企業主僅關注村莊發展的美好愿景，忽視發展時序，導致對規劃工作的誤解。

1.2 多方利益協調不暢，實施受阻

規劃工作涉及人地關系、用地指標等內容，影響多方利益，其中與村民和村企業主的關系最密切，受多方利益因素影響導致最后的治理效果不如人意，如小產權房整頓、綠化美化實施等。北京市房山區某村村莊綠化調研情況如圖1所示，村莊內綠化為村民個人權屬，村莊規劃改建村內綠化后，村民自家蔬菜種植補償、綠植后期維護費用等問題層出不窮，導致綠化項目實施不暢，給美麗鄉村規劃的實施帶來一定阻力。

圖1 北京市房山區某村綠化調研匯總

1.3 資金缺乏影響實施

美麗鄉村建設資金絕大部分來源于政策補助：通過對村莊現狀問題的梳理，羅列出亟待改善提升的項目，依據一定的限額和比例，制定美麗鄉村建設投資估算表。但在實際工作中，部分所列單價無法覆蓋村莊建設實際發生金額，建設初期甚至后續的維護和管理費用依靠村莊自籌，就村莊產業和居民收入而言，部分村莊經濟基礎較差，而村莊產業前期投入較大、發展緩慢，村民收入較低，難以支撐建設資金，以至于在規劃之初“煥然一新”，幾年后“復舊如初”。

1.4 盲目套用標準，建設脫離實際

相對城市而言，村莊的風俗、習慣、地理、人文較為復雜，且由于地域、區位、鄉村經濟發展等差異，導致村莊之間的地理環境、經濟條件和空間結構存在較大不同。村莊規劃若盲目套用城市規劃標準，不能做到因地制宜、適時調整，將使村莊建設脫離實際，缺乏可操作性，這是導致部分鄉村規劃難以落地的根本原因。

1.5 跟風發展，產業規劃方向模糊

第三，科技促進法律應用和實施。比如，廣東省南海法院和河南省澗西法院將管理和辦公自動化與大立案、審判流程、全程監督、三區分離等審判改革措施相結合，向高科技要審判力，大大地推動了法院各項工作的發展，為全國法院樹立了榜樣。科技也為案件的偵查工作提供了強有力的技術支撐。比如，英國刑警組織開發出一種智能計算機系統，可以自動搜索罪犯，減小了破案的難度。

圖2 北京市通州區某村產業現狀

2 相應對策

村莊規劃編制是自下而上提出訴求、自上而下把控實施、不斷反饋磨合的過程。為真正解決規劃工作中的問題，切實滿足村莊及村民的利益和需求，保障規劃順利實施，需建立以村民為主體，上級政府、規劃設計團隊、村企及社會組織共同參與的協作式工作方法，各方積極聯動解決問題，從不同角度調整對策（見圖3）。

2.1.3 整合相關資料，做好前期工作

圖3 美麗鄉村規劃多方協作架構

2.1 上級政府

2.1.1 明晰政策規章，保留規劃彈性，因地制宜地調整方案

2.3.4 設定用戶端業務主詢 與服務器設定相呼應,在用戶端也同樣需要設定相應的業務主詢．同時用戶端選擇的業務主詢與業務主詢配置器中的設定要一致．在此設定Office子網、Teach子網和Student子網的業務主詢分別為office、teach和student．

1）應盡最大可能查清歷史遺留問題，明晰行政界線，才能保證規劃設計、建設、管理的順利實施。

同時，對于村莊各項建設政策的規定宜設置一定彈性，適當調整有特殊情況的村莊建設指標，以滿足實際需求。村莊公共服務設施、基礎設施依據村莊人口規模按比例配置，但部分鄉村因其特殊地理位置、歷史遺存、地質條件，應提出特殊政策：發展鄉村旅游的村莊應局部增加公共服務設施配置數量、縮短環衛設施服務半徑以適應村莊的發展；居住分散的山地村落應以人為本，綜合考量服務半徑、出行便利度等因素，調整配置指標等。如北京市通州區某村因村域內規劃濕地公園、平原造林等，綠化率遠超美麗鄉村規劃指標，然而村莊內部缺乏公共綠化，未與村外形成聯系，應酌情增加村莊綠化率標準，見縫插綠的同時完善村莊綠地系統（見圖4）。

我國的經濟建設正處于快速發展的軌道，科學技術和行業發展日新月異。建筑行業在尋找新型的技術手段進行改革創新的同時，流水施工作業作為一種行之有效的組織管理方法，有利于加快施工進度，保證建筑工程質量，保證施工過程中每個環節的流暢性和均衡性，一直在現代施工項目管理中有著不可替代的獨特作用。

圖4 北京市通州區某村村莊綠化規劃

2.1.2 完善管理構架，提高工作人員素質

在村莊規劃編制工作開展之初，應設立專項小組，梳理工作流程及責任構架，明確相關各級負責人、各方參與者和責任人的職責及工作內容，并組織相關人員集中學習，建立工作群促進深入交流，明晰各方職責，梳理各方建議，豐富所有參與規劃工作人員的規劃知識，提高參與者的專業素質和工作效率，確保相關人員發揮最大作用。

黨的十八大以來，敬業拼搏的天脊人，堅持精致生產的基礎地位不動搖，堅持市場深耕的中心地位不動搖，堅持流動風控的關鍵地位不動搖，精精致致做產品，規規范范做市場，真真切切做服務，打造天脊品牌，堅定品質自信，為鄉村振興戰略實施、深入推進脫貧攻堅、農民增產豐收助力加油。

村莊規劃的編制工作應盡可能收集詳盡的歷史、地理資料，確保規劃適宜、順利落地。但由于基層資料管理不規范，基礎資料不健全，為后續的規劃工作造成阻礙。在確立規劃之初，應由規劃設計團隊深入調研，列出所需資料明細，政府部門安排各部門協調、整理完善各類基礎數據，保證后續規劃工作能做到綜合考量。規劃結束后，責令有關部門完善村莊資料管理流程，整理、安置村莊材料，以備后用。現整理鄉村規劃工作所需資料明細如表1所示。

表1 美麗鄉村規劃所需資料明細

2.1.4 明確經費保障，建立長效管理機制

2.3.3 提高管理水平，保障規劃實施

2.2 規劃設計團隊

2.2.1 針對規劃問題，因地制宜地調整規劃方案

為正確指導美麗鄉村建設，科學合理地推進相關建設工作，規劃應依據城鄉規劃法等有關法律法規、部門規章和規范性文件，嚴格落實各級政府對鄉村發展把控的新要求，對用地、生態、建設發展等指標進行嚴格把控，并與相關上位規劃相銜接。

總體思路是以收集到的地理國情普查數據、小班調查數據、遙感數據等作為基礎數據源，從遙感圖像上反演目標物的地表反射率，分析RS信息和GIS信息與森林蓄積量之間的關系，用地面樣方所對應的遙感圖像各波段灰度值、灰度比值及樣方信息作為自變量，以樣地蓄積量為因變量，構建森林蓄積量反演模型進行遙感估測[2]。技術路線如圖1。

3）遵守國家關于村莊產業發展的相關要求，整合村莊資源，突出優勢，合理規劃產業發展。

3.東北地區國有企業改革面臨著更為艱巨的挑戰。與最終消費品占據較高比重的產業結構相比，東北地區以初級產品和中間產品為主要產品的傳統產業結構因不具核心競爭力致使產業升級困難，進而受經濟環境的影響要更大一些。隨著產能被削減的同時，因傳統業態拓展缺乏依托和產品結構單一現象突出致市場需求緊縮，東北地區國有企業會首先受到沖擊。因此，對于國有企業占主導地位的東北地區而言，如何有效推動國有企業改革，實現產業結構的轉型升級，成為當前十分緊迫問題，也是接下來一段時期內需要攻克的艱巨挑戰。

4）村內基礎設施和公共服務設施是村民健康有序生活的基本保障，對于保留發展的村落，盡可能的完善，并依據人口結構、發展規模進行合理增建或改建，對于遷建引導村落，保障近期內村民的使用需求，同時考慮遠期發展。

美麗鄉村建設不僅應保障物質生活基礎，還應滿足精神需求。美麗鄉村的規劃建設應以生產、生活、生態相協調為原則，尊重自然、順應自然、保護自然。挖掘傳統文化和地域特色，建筑形制、空間布局應與周邊自然環境相協調，整體格局依據當地資源特色樹立獨特風貌，以達到環境優美、干凈整潔、土地集約利用、村莊建設與產業發展協調共建的效果。北京市通州區某村規劃時通過扎根基層和實地調研、問卷調查及入戶調研等方式，聽取村民的意見和建議，并挖掘當地資源，因地制宜地調整規劃方案，有針對性地解決村莊問題。

村莊產業是推動美麗鄉村建設更好更快實施的強大后備力量。但由于缺乏有效規劃引導，村莊產業發展粗放，受政策影響盲目跟風，近年來的產業規劃趨于“同質化”：在“留住鄉愁記憶”的號召下，鄉村旅游、觀光農業等“鄉愁牌”“慢生活牌”已被打爛，大部分村莊第三產業出現“泡沫化”現象，難以看到發展前景；部分村莊第二產業由于生活污染對村莊環境造成較大負擔，且創新性、科技性不強，被迫關停；村內大部分青壯年村民選擇進城務工，產業發展缺乏勞動力，也使村莊產業斷層，發展難以為繼。北京市通州區某村的產業現狀如圖2所示，以村域內農業用地和擬建濕地公園為依托，發展自然旅游業，產業形勢單一，特點不鮮明，亟待整合。

⑤中小河流洪水和山洪災害防御能力不高。松花江、黑龍江流域中小河流堤防防洪標準低，很多河段處于不設防狀態；諾敏河、綽爾河等一些較大支流尚未建成骨干控制性工程，洪水調蓄能力不足。山洪災害防治體系還不完善，防御能力仍顯不足。2013年松花江、黑龍江流域因洪澇災害死亡人員基本都是由局地強降雨引發中小河流洪水或山洪災害造成的。

2.2.2 協調各方意見，實現利益最大化

每個村莊規劃的編制是各方共同參與的結果，規劃設計單位應站在服務者角度，綜合吸收各方意見，平衡各方利益訴求，協調各級政府在村莊規模、配建項目等方面的指標，在滿足各項政策規章的前提下，整合利用土地資源，完善提升各項基礎設施，按需配建各項公共服務設施，綠化美化村莊環境，為村民提供良好的生活空間；深入挖掘村莊產業發展的優勢資源，提出先進產業融合理念，點明村企發展創新點和商機，探求最好的發展條件，規劃最適宜的發展方向，實現整體利益最大化。如北京市房山區某村規劃，在當地產業減量趨勢下，規劃團隊提出關停小舊二產，保留與當地發展息息相關的農產品配送中心，保障村內利益。

2.2.3 發揮專業優勢，保障規劃實施

2）理清用地性質，嚴格遵守各類用地規劃要求，確保規劃合理合法、健康有序地進行。

規劃設計團隊要正確定位自身工作，增強責任意識。深入調研，結合各村資源優勢編制可行性強的實施方案，杜絕“落地難”問題；為遠期發展規劃建設時序，引導村莊未來發展；加強公眾參與，依據群眾意見及時適當調整設計方案；提出保障實施管理方式，如協調、動態管理及獎懲機制等，隨時發現問題、解決問題，使美麗鄉村工作少走彎路。

2.3 村內管理人員

2.3.1 發揚領導精神，強化規劃意識

村內管理人員長期扎根基層協調各方面工作，對當地村莊狀況最為了解。提高村內工作人員認識，加強其對規劃知識的學習尤為重要。村內管理人員應發揚模范帶頭作用，在村內調研、村莊材料整理、村民意愿收集與反饋等工作中積極配合，與規劃團隊溝通，輔助了解現場情況，為村莊的發展前景提出實用性建議。

2.3.2 積極動員，廣集民意，積極建言獻策

村內管理人員通常是村民的傳聲者，應積極聽取村民意見，及時反饋，才能在規劃工作中極大地保障村民利益；在有政策限制時，及時與村民代表、相關人員溝通，傳達政策精神，安撫民眾情緒，合理安排工作，保障規劃工作順利推進。

政府財政投資是美麗鄉村建設初期的主要投資渠道，這對于廣大農村來說仍是杯水車薪。應拓寬渠道籌措資金，將政府財政補助、村莊集體經費、村民自籌經費、企業投資經費結合起來，落實后期各項設施的管護資金；建立保障監督機制，對美麗鄉村的建設情況開展第三方評估工作，定期觀摩測評，督查排名，完善獎懲機制，在政府和村民之間建立信息互通渠道，增強公眾參與度和建設成效的監督管理。

村委會是自我管理、自我服務的基層群眾自治組織，是美麗鄉村規劃工作最直觀的監督者和最有力的執行者。建議村內健全管理機制，分級監察，嚴格督導。對美麗鄉村的建設成果設立村內考評制度，依據考評實行獎勵性補助，“以獎代補”地提供后期資金，以調動村民保護建設成果的積極性，保障鄉村建設成果的后期運營。

如何看待這種怪現象？有人認為，“辦公室的燈為局長而亮”其背后折射的是作風問題；有人認為，這是唯上政績觀的反映，屬形式主義的新變種；有人認為，這是“騙加班”，是一種病態文化……

基礎埋深確定后，再確定零層板標高。根據上部泵房部分初選鋼柱柱腳尺寸，柱腳高度大約為450mm，按照建筑專業要求，柱腳不宜露出地坪，因此，初步確定零層板標高為-0.500m。

2.4 村企業主

2.4.1 貫徹發展理念，遵守國家政策要求

國務院關于重大決策部署開展情況實地督察，每一個督察組也都有明察暗訪。第二十四督察組目睹了某地車管所上午九點才上班，十一點就停止工作；大貨車司機排長隊等待查驗，被定成不合格，再找黑中介交2000元錢立馬合格。樁樁件件督察組看在眼里、記在心上。他們感慨，這才把百姓辦事難真正看清了，將這個車管所的四名負責人免職、處分，冤枉嗎？！

中華人民共和國農業農村部制定的《2019年鄉村產業工作要點》中指出，以推進農業供給側結構性改革為主線，貫徹新發展理念，強化“三個統籌”: ①農業內部統籌 依托種養業提升種養業，推進糧經飼統籌、農牧漁循環、產加銷一體、農文旅結合和一二三產業融合發展；②農業外部相關產業統籌 與工業、商貿、文旅、物流、信息等產業跨界融合，推動鄉村產業在生產兩端、農業內外、城鄉兩頭高位嫁接、相互交融、協調發展；③各方力量統籌 與發改、財政、工信、住建、交通、文旅、自然資源、生態環保、市場監管等部門協同推進，各地鄉村產業建設應結合實際情況，抓緊落實。

2.4.2 去粗取精，強化自身產業優勢

鄉村產業在精不在多，整頓、關停落敗、建設能力薄弱的小微企業，如人氣薄弱、跟風發展的鄉村旅游業，以及對當地生態環境產生較大負擔的小型制造業等，才能有助于鄉村生態治理，節約集約人力物力資源；深入挖掘當地優勢資源，如歷史文化資源、生態環境優勢、交通區位條件等，以此為依托樹立獨特的產業定位；技術方面促進科研院校與企業雙向對接，形成上下聯動、內外互動、多方助力的工作格局；對于部分不利于產業發展的村莊不必強求，保留鄉愁記憶，還當地一個良好的居住生態環境。北京市通州區某村的產業規劃及創新模式如圖5，6所示，可見其資源優勢利用充分，發展架構合理，經營模式新穎。

圖5 北京市通州區某村產業規劃

圖6 北京市通州區某村產業創新模式

2.5 村民

2.5.1 提高認識與參與度

村民是村莊的主人和使用者，村莊規劃以提升生活質量、滿足村民的生活需求為主要任務。對于本村的規劃建設，村民享有知情權和參與權。在開展村莊規劃工作時，村民應積極配合，幫助了解村內現狀，提出生活需求及后期規劃建議；規劃開展的項目也需切合民意，以村民需求為主導；規劃編制后需在村內公示，村民也應及時了解、積極反饋信息，參與到規劃工作中。

2.5.2 轉變觀念，緊跟發展潮流

美麗鄉村的建設將給村內帶入新的風潮，影響并改變村民原有生活方式。村民應解放思想，緊跟時代大局，對有利于村內建設發展的新規，積極接納配合，加強集體觀念和大局意識；鄉村建設也應注重村民的自建自治，自發地參與、推動、主導建設。

3 結語

美麗鄉村規劃工作是建設美麗中國、實現鄉村振興的重要項目，需各方參與者在多方協調配合的基礎上各司其職，積極溝通，保證美麗鄉村建設順利推進。