韶關人才政策優化研究
——基于公共政策周期理論視角

廖云平

（中共韶關市委組織部 人才工作科，廣東韶關512001）

人才是國家實現創新發展的關鍵。黨的十九大報告指出：“實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，把黨內和黨外、國內和國外各方面優秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來。”［1］習近平總書記在2018年全國組織工作會議上進一步強調，不拒眾流，方為江海。只有實行積極、有效以及開放的人才政策，才能集聚四方之才。

韶關市委、市政府向來高度重視人才工作，注重構建一個良好的人才政策環境，2010年至今，先后推出了20多項人才政策，通過組織實施各項人才政策，韶關的人才發展環境持續優化，人才結構不斷改善，人才引進和培養成效顯著，為韶關經濟社會發展提供了堅強的人才保障。公共政策周期理論把政策過程視為一種政策行為的生命過程，并將政策運行過程分為制定、執行、評估、監控、終結五個循環往復的階段，由此形成一個周期［2］。任何一項政策都不可能絕對完善和科學，隨著現實條件的改變，政策在實施過程中總會碰到這樣或那樣的問題。因此，結合政策環境的變化，系統分析現行人才政策存在的不足，對人才政策進行切合實際的修訂和優化，就顯得尤為重要。

一、韶關現行人才政策分析

（一）基于主題的人才政策梳理

為了便于對韶關現行人才政策進行分析，筆者對韶關市2010年至今的20多項人才政策作一梳理，具體見表1。

表1 2010年至今韶關市人才政策

（續上表）

（二）現行人才政策的主要特點

一是政策扶持力度大、受益群體多。從2017年起，韶關市級人才資源開發專項資金提高到每年1億元以上，上不封頂，財政足額保障。在充裕的資金支持下，人才政策的受益面迅速擴大，資金支持額度也穩步提高。例如《關于扶持高校畢業生在韶就業實施意見》（2018）明確規定，對新引進的全日制研究生給予8萬元、本科生給予3萬元、專科生給予1萬元購房補貼，還能連續兩年享受每年3 600-12 000元的生活補貼，連續兩年享受2 400元租房補貼。據預測，市財政每年將投入1.5億兌現該政策。再如，按照2018年新出臺的博士和博士后扶持政策，40歲以下新引進的博士，可以獲得生活補貼和住房補貼共計50萬元；45歲出站（基地）來韶留韶工作的博士后，將獲得省、市財政生活補貼、住房補貼共計100萬元，政策的扶持力度在全國同等城市中居于前列，具有一定的比較優勢。

二是重視衛生和教育領域人才的引進和培育。先后針對基礎教育學校公辦教師“縣管校聘”、強師工程、基層醫療衛生人才隊伍建設、基層醫療衛生機構人事薪酬管理出臺專項扶持政策，這反映了韶關市委、市政府高度重視教育、衛生等民生事業的發展，注重營造一個良好的人才發展環境。

三是大力扶持企業引進研發人才。圍繞傳統優勢產業以及戰略性新興產業發展的需要，先后出臺《韶關市柔性引進人才實施辦法》《韶關市扶持產業科技人才實施意見（試行）》等政策。說明韶關市委、市政府能意識到產業科技人才對企業發展的重要性，注重發揮產業科技人才在經濟社會發展中的引領和支撐作用。

四是建立了基本覆蓋各層次的人才吸引政策。現行人才吸引政策有針對層次較高人才的《關于進一步聯系服務高層次人才工作實施意見》等引進辦法；針對高校畢業生，有《關于進一步引導和鼓勵高校畢業生到基層工作實施方案》；針對技能人才群體，有《關于促進技工院校畢業生留韶來韶返韶就業擴大技能人才有效供給實施意見》等專門政策。人才吸引政策相對完善，惠及的人才群體范圍較廣。

二、存在的主要問題

公共政策周期理論使我們能更好地了解政策過程的各種構成因素，同時也完整地展現了政策從開始制定到最后終結的整個過程，并且很好地表明了政策過程的動態性和連續性［3］。筆者擬以公共政策的周期理論為指導，分析韶關現行人才政策存在的不足。

（一）政策制定層面

一是人才政策開放性較弱。在人才年齡方面，韶關針對人才享受的待遇設置了明確的年齡限制條件，例如《韶關市百名享受市政府特殊津貼人才選拔管理實施意見》（試行），要求選拔對象“距法定退休兩年以上”。從生態發展區尋求“差異化”引才策略以及人才發揮作用的現實情況來看，這些限制條件不利于韶關“銀色人才”的引進與使用。根據我們調查了解到，韶關醫療衛生領域、教育領域以及企業，都十分重視和需要這類人才。在社會保險方面，現行政策明確要求產業發展領域緊缺適用人才引進對象“在韶繳納社會保險”，不少企業反映，這樣的限制條件與珠三角等發達地區相比，顯得非常保守，不利于企業緊缺適用人才的引進。在人才戶籍方面，現行政策明確將本地戶籍作為人才享受相關政策的重要條件之一。例如《韶關市加快引進培養高層次人才的實施辦法（試行）》，高層次人才聘期工資外津貼發放對象明確為“正式落戶我市的博士和正高級專業技術人才”。

二是政策惠及的對象不夠科學。一方面重視外地人才引進，對現有人才培養力度不夠。2016年以來，圍繞“緊缺適用”、“產業科技”，出臺了一系列的人才引進政策，相比之下，人才培養力度就小得多。據相關部門測算，僅僅兌現《關于韶關市扶持高校畢業生在韶就業的實施意見》這一項人才引進政策，市財政每年的投入就達到1.5億，培養本土人才的《韶關市百名享受市政府特殊津貼人才選拔管理實施意見》（試行），每年的投入約為120萬。韶關長期以來都是“人才洼地”，人才需求量比較大，大量引進各層次人才是經濟社會發展的客觀需求，但從長遠看來，“人才強市”目標的實現不能只建立在人才引進上，本地培養的人才更接“地氣”，或許能用得更好。另一方面，針對青年人才培養力度不夠。人才政策應該覆蓋到整個“人才鏈”，而不應只是少部分成熟型人才［4］。現行的人才支持政策中，資助資金和服務資源大多集中在功成名就的少部分人才身上，對青年人才的資助力度不夠、服務相對不足。例如韶關首期享受市政府特殊津貼的111名人才中，40歲以下的僅占10%左右。人才成長規律告訴我們，青年人才最具創新性，最容易出科研成果的年齡在35歲左右。對成長型青年才俊進行持續而穩定的支持，有利于充分激發青年人才創新激情。

（二）政策執行層面

一是政策宣傳效果不佳。當前韶關人才政策的宣傳手段不多，一般是通過召開新聞發布會發布政策信息、下發文件以及媒體報道等方式進行宣傳，社會各界對人才政策知曉度不高。在座談會或訪談中，企事業單位人才代表普遍表示，對韶關人才系列政策了解不多。筆者在莞韶工業園抽樣調查發現，人才群體對韶關市綜合性人才政策總體知曉度僅為20%左右，這反映出我們對人才政策宣傳的針對性不強，不夠有效。

二是政策立法需提上議事日程。現行的韶關人才制度建設依然以政策規范為主，還沒有上升到法律規范的高度。人才管理、引進、培養、激勵、流動、評價等一系列人才開發活動缺乏專門的法律做保障，影響了人才政策執行效力。隨著知識經濟時代的到來，人才領域市場化、契約化程度會越來越高，僅僅依靠傳統的組織手段和行政手段已經難以滿足新時期人才工作的要求。在訪談過程中，不少在韶創新創業的高層次人才向筆者反映，希望政府出臺的各項人才優惠政策能得到法律的保障。

（三）政策評估層面

2010年以來，韶關市陸續出臺了20多項人才政策，但沒有制定出有效的政策評估辦法。一直以來，人才政策評估都比較行政化，通常以經驗總結或座談會的形式進行，評估機制和流程不規范、不科學，致使有關部門對政策落實難于有效跟進，對政策實施效果也難于科學評估。

（四）政策監控層面

韶關已出臺的絕大部分人才政策，在制定政策時沒有注意將政策的執行與監督有效分開，政策的執行部門同時也是監督部門。由于缺少外界的有效監督，使一些政策執行不到位。

（五）政策終結層面

政策終結代表著一個政策周期的結束，也孕育著另一個更高級別政策周期。然而，韶關已出臺的部分人才政策，由于缺乏政策終結的規范程序，即使已經失效，或者已經被新的政策取代，也沒有及時廢止。這在一定范圍內導致了新舊政策的沖突，帶來了政策執行的混亂。

三、優化建議

韶關市人才政策的優化，應結合經濟社會發展，尤其是傳統優勢產業轉型以及新興產業規劃的客觀需求，優化、提升現有人才政策，實施更加開放、更加科學、更加有效的“人才新政”，構建一個不斷創新、持續優化、日趨完善的人才政策體系，最終真正實現制度優勢向人才優勢轉變。

（一）進一步增強韶關人才政策的開放度

在人才年齡方面，要修改相應政策的有關規定，對于特別優秀的人才，只要身體條件允許，年齡可以適度放寬。通過“差異化”的引才方式，充分吸引具有豐富經驗的“銀色人才”來韶工作。在人事關系方面，本著“以用為本”的原則，取消緊缺適用人才、創新創業團隊引進等人才政策中引進人才須轉入人事關系的限定，增強政策靈活性和吸引力。在人才戶籍方面，取消將戶籍作為人才享受有關待遇的前置條件，提高政策的科學性。

（二）加大對本土人才的培養和青年成長型人才扶持力度

完善人才培養政策。依托高校教育資源以及院士工作站、博士后工作站、博士后實踐基地等平臺資源，出臺專門政策，加大專項資金扶持力度，扎實做好本地現有人才的培養，大力資助現有人才各種形式的繼續深造和學術交流，支持本地人才進行自主創新。加強對青年成長型人才的扶持。設立青年人才培養專項計劃，每年根據韶關經濟社會發展需要資助一批青年人才創新創業，支持青年人才參與重大科研項目，對從事基礎研究的青年才俊給予持續而穩定的支持，充分激發成長型人才的創新創造活力。

（三）加強人才政策的對內普及和對外宣傳

首先，充分利用網絡和新媒體平臺，優化“韶關人才網”、開通“韶關人才”微信公眾號，建立集政策解讀、人才需求、人才服務和人才項目等為一體的宣傳平臺，及時發布有關信息，為各類人才打造一個了解韶關人才政策和發展環境的“窗口”；其次，印刷韶關人才政策宣傳資料，在人才政策宣講會、人才工作交流會等場合發放，并有效發揮市縣人才驛站平臺作用，廣泛宣傳相關政策；最后，充分利用廣播、報紙、電視等傳統媒體，擴大人才政策知曉面和影響力。

（四）加快人才立法進程

將法治化作為人才制度創新的突破口，積極探索人才立法［5］。借鑒深圳、珠海等發達地區的人才立法經驗，加快研究制定韶關市人才地方法律法規，整合人才有關政策為法律法規，形成覆蓋人才引進、培養、使用、流動、評價、激勵等各個環節，創新創業、醫療教育、社會保障、生活配套、人才投入等各領域，爭議糾紛調解、仲裁、訴訟等各個方面，內容科學、覆蓋面廣、程序嚴瑾的人才法律體系，為人才的發展提供全面法治保障。

（五）建立人才政策全過程監控機制

豐富政策監督主體、拓寬政策監督渠道，形成以政府相關機構為主導，企事業單位、各類人才積極參與的人才政策監控機制。一方面，要做好政策出臺有關環節的監督，特別是要監督政策制定部門做實做細前期調研工作；另一方面，要加強對人才管理服務部門的監督，確保管理服務部門落實責任、執行有力。

（六）完善政策實施成效評價機制

借鑒深圳、東莞、蘇州等城市的做法，引進第三方評估機構，建立有效的政策評估機制，對政策制定、執行落實、完善等進行科學評估，構建有效的政策評估指標，注重對人才結構、人才的經濟貢獻率、人才發展環境等政策產出指標進行科學評估。

（七）適時終結無效的人才政策

隨著人才發展環境的變化，部分人才政策可能滯后于時代發展了，或者經有關部門科學評估發現針對性、科學性已經不強，這就需要相關部門通過規范的程序，將這類人才政策予以終結，并根據政策環境的變化與時俱進出臺新政策，以保障政策體系的延續性。