以城市存量綠地更新探索社區治理實施途徑
——記上海創智農園建設始末

文/北京清華同衡規劃設計研究院有限公司 趙丹羽

2015年上海發布《上海城市更新實施辦法》《上海城市更新規劃土地實施細則》及《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》等文件，進一步明確針對“城市功能提升、公共服務設施優化、歷史風貌保護、生態環境建設、慢行系統完善、公共空間增補、基礎設施改善”等7個角度的城市更新任務。在此背景下，上海規劃與土地系統于2015年起，在空間更新和社區治理領域開展了一系列規劃設計工作。

創智農園建設是響應相關政策的社區花園系列微更新與社區營造相結合的一次探索。這座位于楊浦城市次中心核心地帶開放式街區中的公共景觀花園，為當前探索“以社區治理、共同締造的模式，推進城市存量綠地更新的實施途徑”提供了寶貴實踐經驗。

1 項目概況

1.1 區位分析：楊浦城市次中心新舊風貌、商住功能交界處的街旁綠地

創智農園位于上海市楊浦區創智天地園區西側偉康路129號對面，東面緊鄰高檔新建住宅小區——江灣翰林小區，西面是老舊小區——財大小區，北面是正在建設中新型街坊，南面是創智坊產業園區和上海市著名藝術街區“大學路”。農園占地面積約2200m2，改造前是狹長街旁綠地（用地性質G15）（見圖1）。

創智農園通過南部大學路與區域性主干路淞滬路相連接，其5min步行圈范圍內分布著江灣體育場地鐵站、創智坊商業服務中心、居住小區、小學等設施；10min步行圈范圍內分布有復旦大學、上海財經大學、江灣體育場、創智天地科創辦公中心、新江灣生態園區等。區域交通便利，設施齊全。

1.2 項目背景：存量更新時代各利益相關方錯綜復雜的訴求

創智農園是社區花園系列城市存量更新的典型實踐案例。城市存量更新不同于以往城市空間的大規模開發建設，其中涉及的利益相關者錯綜復雜，需求層次也更豐富（見圖2）。

城市存量綠地更新項目建設全過程涉及政府、企業、社會組織、民眾社團及民眾5類利益相關者。其中，更新項目首先需滿足區政府對地區發展、土地增值的相關訴求。同時需在滿足綠地管理單位（本案中為區綠化和市容管理局、區園林綠化事務中心）對其環境品質提升訴求的基礎上，盡可能節約管理成本。此外，更新項目還需回應所在地街道辦事處和社區居委會對社區和諧安定的訴求，為進一步明確后續配合中基層部門的管理權限創造條件。

作為更新項目的投資、建設甚至管理方，企業會優先考慮建設、管理的成本與收益之間的平衡，同時，越來越多的企業希望通過參與城市更新項目樹立良好品牌形象，體現社會責任感。

隨著城市更新項目實踐日益增多，越來越多的政府或企業傾向于招募社會組織參與項目后期運維管理，而這些社會組織往往更看中項目收益、品牌拓展和相關理念的實踐機會。

圖2 創智農園利益相關者訴求

在服務民眾的同時，社會組織也會結合當地情況培育民眾團體，此時，價格低廉的穩定活動場地及豐富可持續的活動便成為衡量一個更新項目成功與否的關鍵。

作為更新空間的使用者，社區廣大居民普遍希望通過城市更新項目的開展提升空間環境品質，同時衍生出兒童教育、老年休養等豐富的社區交流活動。

梳理利益相關者需求可看出，存量更新項目背后，需要面對政府、企業、社會組織、民眾社團及民眾5類利益相關者對環境品質、成本、品牌效益、公眾參與、盈利及權利等6個不同維度的不同程度需求。通過社區治理的一系列手段回應上述需求，是存量更新的核心工作背景。

1.3 應對各方訴求上海存量更新的政策基礎

2014年，上海市發布《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，提出以“增加公共綠地和公共空間，減少建筑總量和降低容積率”為核心的“雙增雙減”要求，標志著上海市正式進入存量更新時代。基于上述要求，2015年上海發布《上海城市更新實施辦法》《上海城市更新規劃土地實施細則》《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》等文件，進一步從權利、成本、品牌效益、環境品質、公眾參與和盈利等角度對城市更新過程中各利益相關方的訴求分別予以回應。

如圖3所示，通過對相關政策的梳理歸類，在基層管理部門權利保障層面，明確街道參與規劃、綜合管理更新項目的權利，同時要求項目組織單位在策劃階段即確定更新的主體、權利義務和相關要求，并依托土地合同約定更新項目全生命周期的管理權利與義務。

在參與城市更新項目的企業、政府的成本與收益平衡層面，相關政策進一步細化公共開放空間建設的獎勵機制，提出一般項目轉為更新用途時補交土地出讓金用于其他更新項目的要求，從經濟效益層面保障了更新項目的可持續性。

針對企業、社會組織參與城市更新時對品牌效益的訴求，通過出臺《政府購買服務指導手冊》《承接社區服務的社會組織指導手冊》等予以保障。

同時，針對環境品質的提升和公眾參與等層面的居民訴求，政府也提出了明確城市更新內容、引導公眾參與全過程介入更新項目的相關政策。此外，政府還配套出臺完善和落實有利于社會組織發展的財稅政策，為進一步扶植社會組織介入城市更新項目的后期運營管理打下一定基礎。

圖3 上海城市更新相關政策梳理

1.4 創智農園建設目標及相關成果

基于上述背景，綜合項目區位特征、各方利益相關者的訴求及上海市相關政策，創智農園項目旨在通過將閑置的城市隙地打造成集“城市隙地農園、自然學校、社區營造策源地”3種功能于一體的社區花園，達到“以城市存量綠地更新，探索社區治理實施途徑”的最終目的（見圖4）。

圖4 創智農園改造前后對比

1）城市隙地農園 設計團隊根據民眾、社會組織、民眾團體等不同利益群體對農園功能和環境品質提升的需求，將農園空間劃定為移動建筑區、公共社交區、菜園租賃區、公共農事區及科普教育區5部分，進一步整合閑散社會資本，在企業建設團隊主導下完成功能區建設，并在居民和社會組織的共同助力下優化農園空間環境品質。

2）自然學校 創智農園建成后，基于移動建筑空間和公共農事區，常設有種子圖書館、雨水花園生境監測站2處科研教育點。圍繞該空間，運營維護團隊組織開展諸如自然體驗課程、生態培訓及講座等一系列多樣化的參與式自然活動，從而將社區花園空間與自然科研結合，為市民尤其是兒童建立了一個安全、自然、共享、啟智的自然學校。

3）社區營造策源地 為進一步探索公眾參與社區營造的長效動力機制，創智農園運營管理團隊策劃了盈利性、公益性及區域性的3大類社區營造活動：①盈利性活動 主要針對農園所在社區居民，多面向6～12歲學齡兒童和4歲以上親子家庭，以寒暑假、冬令營、夏令營和周末主題課程為主要形式，另外還有體驗農耕生活的36塊“一米菜園”按年度租售給社區居民；②公益性活動 主要針對全社會招募，內容包括創智農園的日常維護、各式環保行動、手作活動及科研觀測活動；③區域性活動 依托“創智農園模式”，將其實踐經驗推廣到周邊社區的冬令營、夏令營活動，此外，還包括基于農產品交換的都市白領與上海郊區或近郊有機農戶的交流信任平臺，以及開放與隔壁財經大學小區之間的步行道路聯系的“睦鄰門項目”。上述3種類型的社區營造活動為農園建成后的管理維護注入源源不斷的資金與動力，有效促進創智農園從社區花園向社區營造策源地的進一步轉換。

2 從創智農園建設歷程看社區治理的基本條件

創智農園針對社區營造的探索不是一蹴而就，其建立在區域功能、空間、文化及社會充分發展的基礎上，同時需要政策環境與資金支持。研究創智農園的建設歷程，將為理解同類型城市更新過程中社區營造活動發生的條件提供可靠的案例支撐。

2.1 五角場地區：從“工業楊浦”向“知識楊浦”再向“創新楊浦”發展

創智農園所在區域的建設離不開楊浦區的發展和五角場地區的繁榮。改革開放前，楊浦區位于城市發展外圍，五角場地區以傳統工業區及其配套居住為主要功能，有江灣體育場、復旦大學、財經大學等優勢資源。1987年，《楊浦總體規劃》公布，確定了“有利生產、方便生活、集中成片”的區域發展建設目標。此后，1999年公布的《楊浦區城區總體規劃（2000—2020年）》進一步深化發展目標，依托五角場地區，打造以教育和高新技術轉化為主導特色、居住功能為基礎的布局合理、交通網絡完善、經濟結構優化、服務功能完善、環境優美的現代化新型城區。

2003年，楊浦提出“知識創新區”建設目標，為深入落實該目標，2004年，上海市政府常務會議審議通過的《楊浦知識創新區發展規劃綱要》提出：進一步優化城區空間結構，重塑大學校區、科技園區和楊浦城區的關系，明確城區空間布局為“兩片一線一帶”。《楊浦知識創新區發展規劃綱要》提出的西片以創智天地為核心，以復旦、同濟、財大、二軍大（現海軍軍醫大學）等高校為支撐的戰略布局后與《上海中心城區分區規劃》緊密結合，成為楊浦城市次中心建設的重要指導方針。

2010年，《楊浦國家創新型試點城區發展規劃綱要》公布，按照“三區融合、聯動發展”的核心理念，進一步調整和優化五角場地區所在城區的空間布局。結合2011年頒布的《上海市中心城分區規劃》，將五角場副中心定位為發展以現代商業商務功能為主導、科教特色明顯、商業商務發達、交通配套完善的區域性商業商貿中心。

時至今日，《楊浦區2035戰略規劃》于2016年正式頒布，最終形成建設創新活力城區、健康幸福城區和人文魅力城區的戰略目標。未來，將形成以五角場地區為核心，產業導向較明確，產業發展條件較成熟的楊浦西部核心區。

2.2 創智天地開發項目：從“載體建設”到“功能提升”

創智農園的發展直接受益于其所開發的大型項目——創智天地。該項目自2003年啟動，先后經歷了10余年的積累，實現從“載體建設”到“平臺的搭建”再到“功能提升”的街區內外聯動發展。

2003—2008年，創智天地項目正式啟動，初期以建立良好的開發運作機制為核心，搬遷老廠房、老住宅，完善基礎設施，推進產業載體建設，重點打造了創智廣場（中央社區）、創智坊（SOHO社區）、江灣體育公園等項目，規劃建設創智科技園。

2009—2010年，載體建設的同時，創智天地項目立足于建立健全創新創業服務體系，先后建成研發機構集聚平臺、創業投融資平臺、科技中介服務平臺及國際化合作交流平臺等四大公共服務平臺，為入駐企業提供專業服務。

2011年至今，依托完善的載體建設與平臺搭建，創智天地項目進一步深化功能、提升能級，吸引中國工業設計研究院、中航科技園、復旦大學管理學院等有功能、有前景的項目入駐園區；推進園區與海外高層次人才基地合作，建設海歸人才大廈；與美國灣區合作，建設“灣區數字化產業園加速器”；與田溯寧寬帶資本合作，建設云產業基地。創智農園項目在此基礎上開展，并對區域功能提升起到至關重要的作用。

2.3 創智農園發展建設

創智農園并非主創團隊的首次社區花園建設嘗試。早在2014年，創智農園的設計與運營團隊——上海四葉草堂青少年自然體驗服務中心（簡稱“四葉草堂”）響應上海市發布的關于社區治理的相關政策，陸續開展一批社區花園建設實踐，其中以園區類社區花園——火車菜園為典型案例，進行公眾參與社區花園建設的重要嘗試。

2016年，創智天地項目正處于全面提升功能階段，開發商楊浦科創集團和瑞安集團決定對創智農園所在場地進行改造，該項目由瑞安集團代建代管，社會組織參與日常運營，成為上海市首個建于開放街區中的社區花園。創智農園的建設先后經歷項目策劃、項目設計、項目實施3個階段，于2016年6月竣工，交由四葉草堂運營維護及項目管理。

2.4 社區治理基本條件

如圖5所示，縱觀區域發展建設歷程可看出，創智農園對社區治理的探索建立在區域功能、空間、文化及社會充分發展的基礎上，同時需要政策環境與資金的支撐與保障。

2003年，楊浦區提出打造“知識創新區”發展目標前，原為基礎薄弱的老城傳統工業區，在上海中心城區中，常住人口最多，達130萬，需幫困救助的群眾最多、舊住房改造量最大（棚戶區占上海總量的1/4），區級財力排位最后。隨著“三區融合，聯動發展”理念的提出及創智天地項目的開發，區域功能得到進一步完善與強化。同時，創智天地以服務大學師生、國內外機構和投資者、創業者為核心的客群定位，也為該區日后較高的人口素質打下基礎（見圖6）。

同時，創智天地項目啟動初期對基礎設施的完善與產業載體的搭建，也為后期城市更新形成提供了必不可少的空間硬件與資金軟件條件。區域以辦公及服務為主的功能定位在一定程度上保障了農園建設的高品質。

2014年，結合市政府出臺的一系列保障政策，創智農園地段已具備了穩定且高素質的社區、開放街區良好的空間環境本底、以及相對豐富的社會文化，為該項目跳出傳統的空間提升模式，轉而探索社區治理設施途徑提供了良好基礎條件。

圖5 創智農園發展建設歷程

圖6 創智農園周邊人群畫像

3 創智農園社區治理實施途徑探索

基于上述功能、空間、文化、社會及經濟條件，創智農園自2016年開始策劃至今，已完成施工并進行近3年的運營探索。通過對農園建設過程的深入分析，總結得出創智農園建設背后所反映出的以社區治理方式推動城市存量綠地更新的5條實施途徑。

3.1 以自下而上的空間營造反饋訴求，完善政策機制保障

創智農園建設是對城市存量綠地更新模式新嘗試，其直接訴求是區域環境品質的提升，但背后面臨著建設成本、后期管理維護等諸多復雜問題。

農園提出“以政府委托企業代建代管，以企業公開招募社會組織進行后期運營”模式，其背后需要政策端對街道等基礎管理部門確權明責，打通項目立項、資金籌備、土地流轉等層面可能存在的壁壘。同時，為節約治理成本，更好吸引社會力量（現在階段主要是企業）參與，需配套“開發獎勵”以充分照顧企業投入社區治理的資金平衡問題，配套“建議目錄”以滿足企業品牌宣傳的相關訴求。農園建設正是基于上述政策的提出開始的項目時間，同時它的建成也在一定程度上檢驗了政策可行性。

農園實踐過程，同時反映出現有政策尚存不足：如政策對于企業以外的其他社會力量的扶植（社會組織）不足，以及充分的公眾參與仍停留在“建議”階段，缺乏有效的實踐經驗等。總結創智農園經驗，建議相關政策進一步補充完善社會組織介入的鼓勵機制：包括在場地租金、地方稅收等層面制定相應獎勵辦法，扶植社會組織參與存量更新。同時，進一步完善社會組織指導目錄，出臺社會組織提供服務的相關取費建議，規范相關行業。此外，還需進一步完善公眾參與流程，建立公眾參與效益評估機制：包括完善存量更新公眾參與的流程及實施辦法；在街道一級成立公眾參與組織管理委員會，指導更新過程中各個階段的公眾參與工作；將公眾參與過程納入街道基層考核系統，定期開展效益（經濟、社會、文化效益）評估等。

3.2 以社交活動使設計、技術回歸日常生活，制造空間自主更新的長效驅動力

目前，圍繞創智農園地區開展一系列景觀、植物、動手、科普、服務、商品交換等主題的社交活動，作為規劃及景觀設計、都市農業、社區公共服務、居民、教育及政府部門等突破專業領域壁壘的介質，進一步促進產業、技術、科研等遠圈層，向教育、科普等中圈層，再向耕種、交流等居民日常生活近圈層回歸，為農園空間更新發展注入源源不斷的長效驅動力（見圖7）。

圖7 設計、技術回歸日常生活

3.3 以多方長時間參與達成的共識，取代單方短時間形成的標準

在城市更新探索過程中，存在對更新范圍、風貌標準的爭論，本質是因更新中的各利益相關方難以在短期項目實施過程中達成共識。同時，上位規范、標準對空間風貌的引導不足，導致民眾所關注的空間風貌和環境品質缺乏宏觀指導。以上問題直接表現為相關責任部門與行業專家在方案評審會上達成共識而形成的城市更新設計方案難以達到各方預期效果。

創智農園項目通過共同建設工作坊，在項目策劃、方案設計、方案實施、方案管理等階段均引導各方利益相關者參與，收集居民、政府、專家、企業等多元主體訴求，帶動居民與施工單位共同完成項目建設，后期引入社會組織開展運營維護，保證更新持續進行。以多次研討會、工作坊的形式確保建設過程中利益相關者形成共識，替代單方短期形成的標準，為城市修復目標及標準制定提供另一種思考方式（見圖8，9）。

圖8 傳統規劃設計流程

圖9 創智農園設計流程

3.4 以更具彈性同步推進工作的組織模式，打破權利的單向度運作

國內著名學者俞可平認為：社區治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

在農園建設過程中，許多步驟同步進行。相關成果的評審與考核方式也從上下級部門之間的單向度，變為多方利益主體交叉達成共識，即使其中某一環節一方主體未與大多數人達成共識，也不影響平行環節的先行先試。此外，利益相關者的充分溝通也能避免傳統城市更新審批、實施過程中信息交換的不對等，有利于多元主體之間的相互理解與配合（見圖10）。

圖10 創智農園工作組織模式轉變

3.5 以漸進式共同締造多樣過程成果，替代過于單一的成果形式

創智農園通過在項目策劃、方案研究及設計、社區花園營造、后期維護及社區花園管理五大階段引入公眾參與，逐步形成公眾可見的階段性成果，以過程替代最終結果。

記錄每項決策及方案調整的背后動因，將空間改善的集中性成果拆解為城市修復項目的選取博弈過程，空間方案論證及制定過程，空間改善的若干次實施，空間維護管理辦法的決策，圖紙、管理條例不同形式的階段性成果，以延長建設周期，避免一次性實施造成質量良莠不齊且難以修正的問題。

4 結語

通過對創智農園建設的政策背景、建設歷程及相關成果等的梳理與剖析，總結得出以社區治理的方式推動城市存量綠地更新的5條實施途徑，可為當前城市更新工作提供新思路與實踐經驗。

面對經驗的推廣，同類型城市存量綠地空間仍然面臨：用地代建代管配套政策、企業社會組織進駐存量更新配套政策等尚待完善；基層管理部門有待進一步確權明責；利益相關方信息共享交互困難；“分級別、分層次、分階段”的多中心治理方式難以轉變；以及社區營造精神文化培育困難等問題，需要致力于社區治理的規劃師加以注意和進一步深入研究。但根據創智農園的實踐經驗，相信在未來的社區治理探索之路上，會激發更多學者的思考和不斷完善實施途徑的無限潛力。