四川縣域經濟發展的風險揭示及防范

賈晉

2019年初，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上發表重要講話。他強調，面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。

五大風險需重視

四川省有183個縣區，是全國各省市自治區中縣級行政單位最多的省，縣域經濟發展是四川省經濟高質量發展的重要支撐。由于縣域資源稟賦和發展水平差異大，發展縣域經濟必須具備高度的風險防范意識，研判縣域經濟發展的風險隱患和風險點，做出風險應對措施。

一是債務風險。長期以來，各縣在經濟發展的過程中，為確保在基礎設施和產業園區建設中的資金投入，普遍以縣級政府平臺公司為載體，以政府土地儲備及土地出讓收入為主要還款來源，向商業銀行、信托等金融機構大量舉債，同時采用BT、PPP等模式向社會企業舉債，積累了大量的顯性或隱性債務。在下一步的縣域經濟和鄉村振興發展的過程中，必然還會出現巨大的資金需求缺口。為保障資金需求，一些地方政府又通過發行專項債券，加大信托融資力度，以及設置產業引導基金的方式加大舉債力度。不僅負債水平遠超其自身財政還款能力，大規模政府債的發行有推動通貨膨脹的可能。同時，在舉債發展過程中，各縣普遍都選擇產業集群發展模式，力圖通過圍繞幾個產業上大項目，在縣域形成具有一定規模的主導產業集群。在這種發展模式下，一旦各地所上的項目存在較強的同質性，企業經營難免會面臨較強的市場競爭和風險。上述問題疊加，極可能出現“企業經營風險——金融機構風險——政府債務風險”多重風險疊加，誘發縣域系統性的財政金融風險，出現灰犀牛事件。

二是“鄉鎮塌陷”風險。在縣域經濟地理格局中，縣域工業一般以工業集中發展區為載體，采取在縣城集中布局的方式。隨著產城融合推進和相關生產性、生活性服務業發展，縣城資源集聚能力大大加強。另一方面，隨著鄉村振興戰略實施和農業供給側結構性改革的推進，特別是農商文旅體產業跨界融合發展，村莊的發展受到了前所未有的重視，大量的政策投向村莊，大量的資本涌向村莊。但與此同時，處于縣城和鄉村之間的普通鄉鎮卻面臨著發展的困境。雖然2015年之后“特色小鎮”成為熱點，但產業特色不鮮明，房地產導向過于明顯等發展模式的偏差顯然無法支撐特色小城鎮的發展。這種格局下，就出現了農村人口進城不進鎮（鄉），政策、資本下鄉進村不過鎮（鄉）的局面，導致縣域經濟發展呈現出縣城和村莊兩頭熱，普通鄉鎮冷的“鄉鎮塌陷”現象。上世紀八十年代初，費孝通曾提出“小城鎮、大問題”，強調小城鎮發展對于中國鄉村乃至城市發展的重要作用，但從實際情況看，小城鎮發展卻一直存在諸多障礙，對于縣域經濟發展的帶動能力一直不強。特別是當前一些地方還在推進鄉鎮合并，合并后往往是重點鎮區得到發展，被撤并鎮區更容易被忽視。

三是政策的“考核化”風險。當前，四川省圍繞縣域經濟和鄉村振興發展已經先后出臺了一些政策文件，特別是圍繞著考核評比分類制定細化的評價指標，并根據考核評比情況對先進進行激勵。同時，圍繞現代農業產業園，美麗鄉村，田園綜合體以及農村人均環境綜合整治等重點任務也分別制定了考核目標激勵政策。這種圍繞建設任務通過細化考核指標進行“標桿激勵”的政策導向，的確可以起到明確目標，示范引領的效果。但是，很多地方干部卻產生了“干成什么樣很清楚，怎么干成這個樣不明確”的困惑。特別是一些客觀的經濟指標，往往反映的是眾多經濟活動的結果，如何從中選擇本底最為適宜的發展路徑，如果缺乏深入研判會讓人感覺“無從下手”。其次，“考核化”激勵政策的結果往往是發展基礎較好，后勁較足的地區脫穎而出，一些基層干部將之評價為“肥上加膘”。而大量資源稟賦條件不突出，發展基礎普通的區域只有“望洋興嘆”。再次，但在實際政策執行過程中，往往出現政策傳導機制不健全，以及壓力向下傳導了，但扶持政策卻沒有細化落實下去。導致基層政府不了解上級政策，無法執行上級政策，特別是無法享受政策紅利。

四是鄉鎮政府發展能力弱化風險。農村稅費體制改革后，鄉財縣管使得鄉鎮財政自主性下降，執法權等多項權能上交，鄉鎮政府普遍出現發展能力弱化的現象。2017年中央發文要求加強鄉鎮政府服務能力，但從實際情況看，鄉鎮政府責權利配置問題卻依然沒有得到有效解決，普遍存在著責任大、事權重，而財權和行政權弱的局面。一些基層干部反映，過去是“上面千條線，下面一根針”，大量的任務下給鄉鎮。現在是“上面千把錘，下面一跟針，錘錘敲你肉”，不僅要下任務，還要承擔具體責任。沒有實際權力的鄉鎮政府很難有力地推進縣域經濟發展。正因為此，一些地方在發展縣域經濟過程中，也采用了一些辦法，如采用圍繞產業設置經濟管理部門，如設立茶葉局、檸檬局等，也有圍繞功能分區設置管委會，如現代糧油功能區、農耕文化功能區等。這些部門設置的目的是為了加強對縣域經濟工作的管理，但是否又造成了管理層級和機構人員的膨脹呢？因此，統籌縣域行政管理部門責權利的配置是發展縣域經濟必須直面的問題。

五是規劃“各執一詞”風險。當前，四川省各地正在編制鄉村振興戰略規劃，要求探索“多規合一”，統籌空間規劃布局。今年是“十四五”規劃年，各縣也要開展“十四五”規劃的編制工作。同時，一些地方還在編制專門的縣域經濟發展規劃以及城鎮化規劃，產業園區規劃，鄉村旅游規劃等專項規劃。那么就出現一個問題，如果上述規劃在空間布局上不落位，那么會出現“自說自話”的現象，如果要求在空間布局上明確落位，又會出現“各執一詞”，究竟誰是上位規劃的問題？現實情況是，不僅多規難以合一，即使是城鄉規劃和國土規劃都難以實現“規土合一”。盡管我國多部法律法規中都明確要求“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接”，但關于兩規如何協調、如何銜接，所有法律均未加說明。這就給實際工作中如何進行兩規協調帶來難度。還值得指出的是，大量的縣域城鎮總體規劃和國土規劃都缺乏對當地產業發展的深入研究，其研究團隊缺乏真正懂得縣域經濟發展規律和趨勢的研究人員，導致規劃缺乏戰略性和前瞻性。

五條優化推高質量發展

為確保縣域經濟高質量發展，建議進行如下政策優化：

——加強縣域經濟金融系統性風險防控體制機制。一是構建縣域經濟風險預警平臺建設，將縣級政府（包括各類政府平臺公司）發行債券、信托以及銀行融資形成債務和擔保形成的債務，BT、PPP模式形成的隱形債務，縣域重點項目企業債務以及金融機構不良貸款情況等納入風險預警平臺，防范各類風險的聯動。二是嚴格控制地方政府融資收益自求平衡債券發行規模，特別是對于同一地方發行多個項目，而還款來源基本相同（財政+土地出讓收入）的行為要嚴格控制。對于已有債務水平較高的地方，要嚴控專項債券發行。三是將地方政府負債水平作為縣域經濟高質量發展的重要考核指標，嚴控負債規模。

——加強對小城鎮發展的政策引導支持，突出資源集聚、發展特色和服務帶動功能。一是分類型科學定位功能。小城鎮可劃分為重點鎮、特色鎮和一般鎮三種類型。重點鎮要加強對包括人口、資本等資源要素集聚的政策引導。特色鎮要加強對特色資源稟賦的挖掘和特色產業的培育。一般鎮要加強對鄉村公共服務輻射帶動功能。二是在小城鎮科學布局產業發展載體。在縣域特色小鎮、田園綜合體和現代農業產業園等要素集聚載體空間布局過程中，要適度考慮在縣城外的區域布局，確保縣域經濟適度均衡發展。三是加強小城鎮基礎設施和公共服務建設，承接城市功能外溢轉移以及對鄉村發展的輻射帶動。

——優化縣域經濟發展的指導性政策。一是要避免縣域產業同質化，加強對縣域經濟發展招商引資和項目引進的指導。構建全省統一的縣域產業經濟地理全景圖和產業鏈路線圖，重點產業鏈重點企業名錄表。二是對縣域經濟發展的激勵，既要考慮總量激勵，也要考慮增量激勵。特別是對于一些發展基礎薄弱區域，也要考慮政策的扶持。各部門要簡化基層政府項目申報和評選的工作要求，盡量降低基層在項目申報中的工作強度。三是要加強政策傳導機制和協同合作機制，特別是要求各級各部門出臺具體的配套實施和操作方案。

——對鄉鎮政府進行“賦權增能”。一是繼續加大強鎮擴權實施力度，對鄉鎮政府進行“賦權增能”，賦予鄉鎮政府必要的財權和行政權。二是推進鄉村公共服務職能下沉，涉及鄉鎮公共服務職能的事業站所要盡量交給鄉鎮政府管理，涉及鄉村日常管理的執法權盡量由鄉鎮政府承擔。三是加大鄉鎮干部的激勵政策，拓寬優秀村干部進入鄉鎮公務員的通道。

——統籌縣域空間規劃體系。一是編制縣域空間規劃，以此作為縣域各類規劃的基礎。空間規劃要對縣域的生產、生活和生產區域進行城鎮開發邊界、耕地保護紅線以及生態保護紅線進行科學劃定。二是讓從事縣域經濟和“三農”研究的團隊和研究人員更多的介入縣域各類規劃的編制工作，加強規劃編制的科學性。三是建立縣域規劃協調工作機構，統一協調各類規劃編制過程中的銜接問題，加強規劃的動態調整機制。