跨部門協(xié)作推進基層公共服務

李萌

【摘要】跨部門協(xié)作通過吸納包括社區(qū)居民在內的多元主體參與，既依托參與提升了決策的合法性與可接受性，又實現(xiàn)了對公共服務需求的精準把控。尊重需求端是進行跨部門協(xié)作的基本要求，需求識別是發(fā)揮跨部門協(xié)作供給優(yōu)勢的關鍵，應積極發(fā)揮基層協(xié)商民主在公共服務需求識別與整合方面的優(yōu)勢，以實現(xiàn)基層公共服務的精準供給。

【關鍵詞】跨部門協(xié)作 居民參與 協(xié)商民主 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告提出，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。顯然，推動社會治理創(chuàng)新，破解發(fā)展不平衡不充分的矛盾，滿足人民對美好生活需求的向往，其著力點在基層社區(qū)，而基于共建共治共享的社會治理邏輯，基層黨組織與政府、社區(qū)社會組織、駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等多主體的跨部門協(xié)作參與是必然要求。

基層公共服務的跨部門協(xié)作是應對新形勢、新需求的重要舉措

保障和改善人民最關心最直接最現(xiàn)實的民生問題，是解決新時代發(fā)展不平衡不充分問題的關鍵。越來越多的民生問題產生于基層社區(qū)，越來越多的民生短板亟待破解。一是隨著城鎮(zhèn)化、企業(yè)改制、戶籍制度改革的持續(xù)推進，一些群體面臨身份轉換、角色轉型，成為市民、社會人和社區(qū)人，基層社區(qū)正成為多元人群、多重利益的匯集點和社會矛盾的頻發(fā)點，同時也成了社會治理與服務供給的關鍵發(fā)力點。二是基本公共服務作為保障人的基本生存權、滿足人的尊嚴、保障人的發(fā)展的存在，直接影響著居民的獲得感、幸福感以及對美好生活的追求。而在“單位中國”向“社區(qū)中國”轉型的過程中，從內容上看，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務等基本公共服務的供給最終需要落實在基層社區(qū)，美好生活的基本保障依托于基層公共服務的有效供給。基層公共服務作為公共服務的“最后一公里”，提供的是與居民切身利益相關的服務，其供給效率和供給質量直接影響著居民的生活質量。比如，小區(qū)里的私搭亂建，家門口的生活垃圾等之類的生活瑣事對居民獲得感、幸福感的影響更為直接。

對新時代社會矛盾的把握應著眼于以人為本的發(fā)展理念。以人為本的理念超越以物為本對經濟增長率和生產力發(fā)展的單一關注，轉向對人的自由全面發(fā)展的關注。美好生活應是基層公共服務供給與居民需求相適應的，不僅保障人的生存，也要促進人的發(fā)展，也就意味著在生產力、經濟體量在獲得跨越式發(fā)展的基礎上，需要彌合社會基礎設施建設與經濟發(fā)展之間的鴻溝，以“補齊短板”來“優(yōu)化結構”，進而實現(xiàn)社會的“包容性”發(fā)展。具體來說，一方面，基層公共服務需求已不再局限于基本的生存資料和被動式的消費，對發(fā)展資料的需求正在增多，并且參與訴求也在萌生；另一方面，轉型期的社會結構差異明顯，基層公共服務需求的多元化、差異化特征仍很突出，基層公共服務需求呈現(xiàn)出動態(tài)性、差異性、復雜性、多元性的格局。

基層公共服務的跨部門協(xié)作供給是應對新矛盾、新需求的改革思路。一是后工業(yè)化時代相互依賴的社會格局，公共事務的復雜性不斷提升，單一主體無力應對繁雜的公共服務需求；二是社會自主性不斷發(fā)育，公民政治參與意愿、參與能力的不斷增強。將社區(qū)居民吸納至基層公共服務之中，既能確保公共服務決策的合法性與合理性，又能實現(xiàn)對公共服務需求的精準把控，不僅滿足了居民的參與訴求，又實現(xiàn)了有限資源的合理利用。

自上而下的項目審批制度脫離了基層的公共服務需求，拉大了決策層與基層的距離

公共服務供需不匹配、資源浪費的問題是公共服務供應鏈中的“短板”，以尊重“需求側”為基礎，以跨部門協(xié)作關系建構作為路徑的基層公共服務供給側改革則在“重需求、搭臺子、組班子”上面做文章。提供什么樣的服務，不僅是政府自己說了算，而且應該由服務的享有者說了算。

公共服務供給的經驗是，集權化模式下公共服務供給內容的確立多體現(xiàn)的是機構代理人的偏好。作為財政改革的分水嶺，分稅制改革使得中央的財政統(tǒng)籌能力大大增強，地方政府包括基層政府的財政自主性大大降低，公共服務項目通常需要“跑部錢進”。有學者就指出，財政轉移支付的“專項化”演進以及國家部門管理和治理目標的“項目化”，使得幾乎所有的公共服務資金都“專項化”和“項目化”了。基層街道向上需要爭取有限的公共服務項目資金，對下需要滿足差異化日益顯著的公共服務需求。然而，公共服務依托“專項化”和“項目化”運作的財政轉移支付在提供基層公共服務方面并不理想，項目承擔的是政策意向，項目的導入與真實公共服務需求存在錯位，無法做到針對性的有效供給導致資源分配不均。項目的集權化管理導致政策制定部門與基層實際需求之間的距離過大，出現(xiàn)了上層權威與有效治理的矛盾，而這背后的深層次原因是：自上而下的項目審批制度脫離了基層的真正公共服務需求，拉大了決策層與基層的實際距離，致使供給能力低下、資源浪費，群眾的滿意度和幸福感喪失。因而精確識別公共服務需求，精準且合理有效利用有限的資源，是補齊公共服務短板的正確出路。

跨部門協(xié)作是推動基層公共服務供給側改革的必然選擇

要想實現(xiàn)財政轉移支付的普惠與有效，就要讓村民及其代表機構通過民主的方式決定錢花在哪里最合適，即涉及基層公共服務需求的識別與公共服務項目的確立等事宜均應經過民主決策，這是公民參與公共服務跨部門協(xié)作供給的基本途徑。

作為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新試驗區(qū)的領跑者，深圳市羅湖區(qū)和坪山新區(qū)積極發(fā)揮其作為創(chuàng)新實驗區(qū)的政治優(yōu)勢、對外開放的經濟優(yōu)勢，以及社會組織成長較快、公民參與意愿和參與能力較強的社會優(yōu)勢，以破解基層公共服務供給的供需不匹配問題入手，以供給側跨部門協(xié)作關系建構為主線，發(fā)揮多元主體參與的基層協(xié)商民主的需求識別與整合優(yōu)勢，以多元參與的項目化運作為機制，有效提升了基層公共服務供給能力。當前，深圳市羅湖區(qū)和坪山新區(qū)融基層協(xié)商民主于基層公共服務之中，這種供給模式可以稱為基層“協(xié)商型服務”。基層“協(xié)商型服務”是在基層社區(qū)，以多主體參與，協(xié)商民主為保障、以供需銜接為原則來發(fā)掘基層的真實公共服務需求。作為公共服務的提供者，基層“協(xié)商型服務”立足于改革持續(xù)深入，基層社會矛盾頻發(fā)，社會風險系數(shù)提高，社會利益主體日益多元，主體訴求日益復雜的社會現(xiàn)實，基層協(xié)商民主在化解基層社會矛盾，提升社會治理能力方面需要發(fā)揮愈加重要的作用。

基層公共服務涵蓋了保障和改善民生所需的基本公共服務的內容，在社會治理重心全面下沉的背景下，其重要性不言而喻。跨部門協(xié)作供給是基層公共服務的供給側改革，是與經濟領域的供給側改革同步而行的，是解決社會基礎設施與經濟基礎設施發(fā)展不平衡所導致的結構性矛盾的必然選擇。尊重“需求端”是以跨部門協(xié)作為主要內容的公共服務供給側改革的基本要求，需求識別就應成為發(fā)揮跨部門協(xié)作供給優(yōu)勢的關鍵，發(fā)揮基層協(xié)商民主在公共服務需求識別與整合方面的優(yōu)勢，自然成為跨部門協(xié)作供給的邏輯起點，也是實現(xiàn)基層公共服務精準供給的有效路徑。

（作者為中共玉溪市委黨校講師）

【參考文獻】

①折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》，2011年第4期。

②曹海軍、薛喆：《“三社聯(lián)動”機制下政府向社會力量購買服務的三個階段分析》，《中國行政管理》，2018年第8期。