城鎮化不是讓農民都上樓

周少來

【摘要】城鎮化是城鄉一體化融合發展的重要組成，目前在全國普遍推進。但在各地的調研中可以發現，近年來，“農民被上樓”、撤村并居、農房集聚、土地整理等現象仍時有發生。這轟轟烈烈的“人造城鎮化”雖看似繁榮，卻隱藏著深重的社會隱患，值得各方提高警惕。

【關鍵詞】“農民被上樓” 城鄉一體化 土地 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

“農民被上樓”短期收益巨大，獲益方“各得其利”

“農民被上樓”持續升溫，不是個別基層干部“頭腦發熱”所為，而是有著深層的“利益邏輯”和“行為激勵”。先看一個“增減掛鉤”項目區的實例，就能感受到復雜的“利益鏈條”所在：四川省某村，共有411戶1434人，總占地面積2294.4畝，其中548.6畝為農村建設用地，人均建設用地255平方米。通過“農民被上樓”后的“土地整理”，在本地“新建區”占地112.26畝（人均79.4平方米），新增的拆舊復墾耕地263畝。然后將這263畝“建設用地指標”“拍賣落地”到緊靠縣城的兩個鎮。由此實現“利益鏈條”的急劇轉換升級：263畝從該村“整理”出來的土地，“落地”于縣城周邊的“掛鉤”土地，在市場上每畝能拍得420萬元，總價款11億。除去各項稅費5.6億元，余得5.4億元。再減去拆舊建新、征地、安置補償等費用后，“凈收入”達4億之多。

上述這一公開實例表明，運動式“農民被上樓”的“運轉中軸”是“土地”，轉換機制則是“城鄉建設用地增減掛鉤”，而參與其中的各方利益相關者則“各得其利”，各方“行為邏輯”如下：

市縣級政府：市縣級政府具有國家法規授予的一定“土地規劃權”，是城鄉規劃、撤村并居、拆舊建新、土地整理、用地拍賣等環節的統一指揮者。為了本市縣域城鎮化率的提升，為了本地的招商引資，為了本地的公共設施城鄉一體化建設，等等，無論出于哪個目的，都有持續增加本地“建設用地指標”的動力。甚至為了在自己的“有限任職”內，干出“政績”，干出“形象”，也需要更多的“土地”和“資金”。

鄉鎮政府：鄉鎮政府是其整個拆舊建新、“農民被上樓”的一線操作者，也是這一過程中產生的矛盾和上訪的一線應對者，有大量繁復的思想動員、安置補償、糾紛調解等繁雜任務。鄉鎮政府也是各種各樣“檢查考核”的責任承擔者，同樣有著各種各樣“說不出”的委屈和辛勞。但在各種層層加碼、層層追責的政治和行政責任下，鄉鎮政府在這一繁雜“土地整理”過程中，也會獲得其“勞動所得”，縣級政府會給予鄉鎮政府“利益激勵”：一個鄉鎮政府，每年“整理”出幾百畝、甚至上千畝的土地，就可以得到幾百萬、甚至上千萬的“自主支配資金”用于鄉鎮建設。

房地產開發商：各地通過“土地整理”多余出來的或購買得來的建設用地，可分為三種用途：一是用于城市或城鎮的公共設施用地，二是用于本市鎮的工業用地，三是用于本市鎮的房地產開發。而拍賣建設用地的“土地出讓金”，則構成整個上述“利益鏈條”各個利益分配的前提和基礎。這便是房地產開發商“介入”整個“土地整理”過程，取得企業利潤的途徑。房地產商“購買”的土地價格越高，地方政府的收入就越高，用于拆舊建新的補償就越高，由此推出的房地產價格就越高。而房地產商越是想多獲得利潤，就越會想方設法地推高房價。這便是近年以來地級市、縣級市和中心城鎮房價不斷提升的原因之一。

“被上樓農民”：在縣鄉兩級政府強大的“規劃能力”和“整治能力”下，作為分散的個體農戶，其實并沒有多少“談判能力”，很多農民熱情不高并多有抱怨。但也有很多農民能夠得到較大“短期收益”：一是改善了居住條件和公共服務水平。二是可能分得兩三套公寓房，一套居住，其余的房子用于出租，這對于東部發達地區的城邊社區來說，也特別“得利”。甚至有些農民還能得到幾萬到幾十萬不等的“現金補償”。這也是各地農民不同程度同意“被上樓”的重要原因。

“農民被上樓”背后的長期社會成本由誰買單

各地火熱推進的“人造城鎮化”，表面看來各方參與者都“各得其利”，并制造出城市化率快速提升的“繁榮景象”，那為何還會有長期隱患并值得警惕呢？關鍵在于任何發展都要付出“成本”，在“農民被上樓”的利益分配鏈條中，直接“利益”被參與各方獲得，而其后的各種成本則要“社會”來承擔。

縣域就業壓力持續增大。“人造城鎮化”，一夜之間大量人口集聚城鎮或縣城，農民原先的房屋被拆除，農戶宅基地被一次性補償后“收回”，農民原來的“農村退路”已被斬斷。如果當地縣域沒有強大的“產業支撐”，大量集聚后的農民如何就業？一般來說有以下出路：一是農民還會種植原來的“承包地”，但造成人、地分離，種植成本增加。二是農民原來的“承包地”流轉給農業大戶或農業企業，青壯年農民則到當地企業打工或遠赴他鄉打工，徘徊于縣域城鎮，縣域就業壓力持續增大。

“人造城鎮化”后的“農村社區”，表面上城鎮化了，但內部整合困難重重。社會保障很難短期內統一解決。新建立的社區居委會作用發揮還需調整。龐大的“新集體經濟”運作和監管困難。“拆舊建新”各種各樣的補償問題和后續保障問題大量存在。這些問題使得“城鎮化運動”成為上訪和群體性事件的“爆發源”。除此之外，“農民被上樓”需要縣鄉兩級政府的大量先期投入，一般會通過政府設立的投資公司和融資平臺，以待征的土地作為抵押，向銀行貸款，或鼓勵開發商先期“墊款開發”。但在各地調研中，縣域和城鎮的大量“樓盤”的空置待售，無形中會增大地方政府的債務風險。

房地產開發熱已蔓延到縣域城鎮。2007年底以來的一二線城市的房地產的限購政策，已導致大量房地產商轉戰三四五線城市，而各地縣域開展的“農民被上樓”，恰好提供了房地產開發所需的“建設用地”。所以，縣級城市房地產開發如火如荼，并已延伸到各個鄉鎮，很多鄉鎮的“鎮域”也出現不少房地產。“土地財政”已從一二線城市傳遞到最基層鄉鎮，很多縣鄉政府也已被“土地財政”所綁架。而由此推高的各級房地產價格，則轉化為“社會成本”由全體人民來承擔，并擠壓實體經濟和人民幸福指數。

城鎮化絕不是消亡農村的過程，“人造城鎮化”需謹慎

“就近就地城鎮化”是成本最低的城市化，為廣大民眾所需所愿。但這應是一個自主自愿、順勢而為的自發過程。“人造城鎮化”的急劇升溫，存在重大社會隱患，需要各級政府謹慎對待。

各級政府應加強監管，應制定好全國性的“增減掛鉤”平衡政策。東部發達地區最為需要“建設用地”而用地緊張，中西部大量“人造城鎮化”而造成“空巢社區”。“建設用地增減掛鉤”應在全國范圍平衡掛鉤，其指標分配應與某城市的“人口城市化率”掛鉤，“一體融入農民市民化率”高的城市，相應增加其建設用地指標。

試點推進省域之間的“建設用地交易平臺”，東部省市可以到中西部省市“合作交易”建設用地指標，鼓勵東西部省際之間“建設用地深度合作”，“建設用地指標”可以作為股份投入到發達地區的經濟開發項目，持續性地獲得長期合作收益。如浙江嘉興市與四川九寨溝縣的“飛地抱團”深度合作試驗，需要政策支持和制度總結。

減緩“土地財政”的依賴程度，加強省級政府對土地征用的監督權力。深化改革中央與地方財稅分配體制，堅決減緩地方對“土地財政”的依賴度，推動各地實體經濟的振興升級。同時，中央放權給省級政府土地指標權和監督權，促使省級政府“近距離”監督市、縣級政府。在壯大當地產業支撐的基礎上，有序推進“就地城鎮化”，堅決防止“人造城鎮化”蔓延，切實保障農民的各項土地權利和財產權利。

（作者為中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員、博導）

【參考文獻】

①《“農民上樓”：勿以城市思維搞運動式建設》，《 人民日報 》， 2016年1月17日。