中國交通應急管理：現狀與政策研究

田芳 趙光輝 劉玥彤

[摘要]交通應急管理是交通強國戰略的重要組成部分。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。我國交通應急管理體系建設很有必要。自然災害的應對要求交通運輸作為保障力量參加應對，自然災害對公路交通影響頗深，容易使得交通擁堵，基礎設施破壞，正常運輸中斷。文章論述中國交通應急管理體系建設現狀，分析我國交通應急管理普遍存在的問題，提出交通應急通信與信息保障、交通應急隊伍、裝備及預演、交通應急管理機制、交通應急工作的公共財政保障等政策建議，并以吉林省交通應急管理為例做了案例剖析。

[關鍵詞]交通應急；應急管理；交通強國戰略

[DOI]1013939/jcnkizgsc201916005

1前言

據相關調查數據表明，自20世紀末開始，我國自然災害、社會安全等突發事件頻發。2003年全年，突發事件給我國經濟發展帶來了巨大的影響，并造成嚴重損失，其損失程度當年GDP總值的6%；2004年，突發事件的數量達到了561萬起，其中傷亡人數占到了近35%。公路交通應急管理工作作為國家應急體系的重要組成部分。如何加強應急管理、建立健全應急保障機制，是關系到國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是交通行業全面落實科學發展觀，以保障人民生命財產安全不受侵害，以及發揮政府對社會公共事務管理職責的重要內容，完成新時代對交通建設的目標。

國家為應對緊急突發事件制定了相關緊急防災規劃，交通部在遵循整體規劃的基礎上出臺了針對重大交通突發事件的防范措施文件，即《公路交通突發公共事件應急預案》，各地方交通部門，也依照這一緊急預案制定了符合當地交通實情的突發事件應對方針。并成立應急小組，對小組成員職責進行明確劃分，主管作為組長對突發事件進行合理部署，由交通和運輸部門負責人按照指揮予以執行，幫助各級交通部門人員的工作協調和配合，提升小組成員應對能力。有了戰略性的指揮，還需要不斷加強對應急預案的執行力，強化交通部門之間的溝通。以突發事件應急預案為理論指導，在保障最大程度的減小突發事件帶來損失，以及降低各交通基礎設施建設損害的基礎上，成立應急搶險保通隊伍，做好應急裝備和物資的儲備，并進行實操演習，強化應急隊伍的搶險救災職能?！笆濉币巹澝鞔_指出應不斷完善健全公路交通安全的戰略部署機制，為交通突發事件的應急措施提供全方位的支持。不斷擴大公路交通信息服務的覆蓋面，力爭做到主要干線交通的全面覆蓋，健全道路路網運行管理機制。

交通應急管理運行機制。實現交通應急管理的目標，少不了各交通部門之間的信息交流與溝通，保障信息傳遞的時效性和廣泛性，同時加強內外部信息的傳遞，強化與公安、氣象部門之間的相互配合。部分區域建立了“統一指揮、合理分工、分級負責、部門聯動”的交通應急管理運行機制，并逐步完善應急保障制度，對交通路況和氣象發布進行實時監控，各部門明確崗位職責，加強防范工作。

應急保障能力建設有待完善。當前大部分地區的交通應急搶險隊伍都還未達標，不僅缺乏專業應急搶險能力訓練，還缺乏專業的搶險救護設備，沒有完善隊伍與各個交通運輸部門的信息溝通，專業知識和能力均處在公路養護階段；沒有專門的應急信息傳輸匯報和發布平臺或渠道；沒有應急物資的儲備，缺少交通部門應給予的應急救援經濟支持。

我國建立交通應急管理平臺的必要性。根據我國交通運輸部的相關數據顯示，到2016年年末，我國公路總里程得到了空前的高漲，達到了46963千米，主要公路干線基本建設完成，這一里程與30年前的相比取得了極大地進步，且目前里程數還在不斷增長。其中，高速公里里程占總里程的28%，在國際上遙遙領先；一級公路與二級公路分別占比21%和79%。交通基礎設施建設不斷完善，公路出行的頻率有了很大增高，且縮短了共度運輸的時間，提高了運輸效率，推動了我國經濟的快速增長。截止到2016年年末，我國公路旅客周轉量與30年前周轉量相比有了極大的提升，不僅如此，公路運輸頻次的增多也使得貨物周轉量不斷增加，2016年達到了6108010億噸公里。我國物流產業的發展極大地受益于公路交通的不斷進步，根據世界物流水平績效的排名來看，我國物流行業所創造的績效占世界排名的第27位。公路里程的增加，是交通運輸網的結構也變得越來越復雜，這就增加了對公路交通運輸的管理難度，當前構建高效、系統、健全的公路管理體系成為亟待解決的問題，也是強化公路運輸職能，提高公路運輸效率和安全的基本保障。

2中國交通應急管理體系建設現狀

部分地區在交通應急管理機制的建設實踐中，依照區域交通的發展實情，對各交通部門之間協調配合、突發事件應急戰略建設，以及應急搶險保障能力強化等方面都進行了不斷的摸索，為我國交通應急管理體系建設提供了可行性建議和實操性措施。

21運轉高效的多部門協調和聯動機制是交通應急管理體系建設的關鍵

交通應急事件發生后，多部門的協調和聯動是各方應急資源形成合力的基礎，也是應急管理機構有效運轉的關鍵和制度保障。如在探索與交警部門協調聯動中，河南省交通廳與省公安廳高速交警支隊聯合成立了“河南省公路路警聯合指揮中心”，負責全省范圍內公路各種突發事件的應急處置、指揮、協調。建立了“路警四聯合”（聯合指揮、聯合巡邏、聯合執法、聯合施救）的協調配合機制；湖北省交通主管部門以“六個一”（一個聲音調度、一個窗口辦案、一張表格審批、一套制度體系、一流形象執法、一條道路暢通）為核心，建立了聯合執法、聯合辦公、聯合審批、聯合宣傳、聯合執勤的日常工作機制；此外，河南省的交通主管部門還建立了干線公路與高速公路以及鐵路、民航等其他交通運輸方式間的協調配合，交通與氣象、民政、新聞媒體等部門間的協調配合等機制，在應急事件的處理中取得了良好效果。

22跨區域應急聯動是保障公路網暢通的有力舉措

跨區域交通主管部門之間信息互通、快速反應、多方聯動，實施在應急狀態下跨區域繞行、統一封路時間、異地勸返等有效措施，充分發揮公路的網絡效應，對減少人民生命和財產損失，提高公路應急處置能力和道路通行能力具有重要意義。如在抗冰雪災害搶通京珠高速公路期間，交通部加強省際間協調，與廣東、湖南、廣西、湖北、河南、江西等省積極協調，建立了聯動協調機制，制定了跨區域繞行方案，先后開辟了從湖南衡棗高速分流廣西、從贛粵高速公路分流江西的兩條跨區域繞行路線，三天分流車輛18萬余輛，有效幫助湖南、廣東兩省抓緊時間搶通道路、及時疏散滯留車輛和人員。

23加強信息采集與共享是應急管理體系有效運行的重要支撐

及時的信息保障為公路應急決策和指揮提供了重要支撐。2008年的雨雪冰凍災害期間，各級交通部門充分認識到信息保障的重要性，在應急反應初期建立了相應的信息上報、匯總、發布等工作制度。進一步加強了與其他有關部門、省際間的信息溝通，為部門聯動、省際聯動的指揮調度和現場處置提供了有力支撐。如湖北省個交通部門強化了網絡交通信息公布平臺的職能，并利用車載電臺、GPS交通監控、電話熱線以及主干線路監控系統的監控等措施來加強信息的溝通，嚴格24小時值班，對交通路況信息進行實時監控，匯總上報，并對路況每小時向社會公眾進行公布，為服務司乘人員和旅客出行發揮了重要作用。安徽省主動與河南、江蘇、湖北、浙江等鄰省交通、公安交警部門聯系、協調，保持信息互通，共同做好省際間的公路保通工作。

24訓練有素的應急保障隊伍與合理的物資及裝備儲備是應急管理體系的基本保障

具備搶險救災知識和能力的專業應急隊伍，以及隨時儲備搶險所需物資和設備，是進行應急搶險的根本，也是應急管理系統的基礎，為應急措施的順利進行提供了強有力的保障。如在抗震救災中，各地交通部門抽調技術過硬、操作熟練的專業技術骨干組建的援川公路應急搶險保通突擊隊伍和專業應急運輸隊伍在保障救災“生命線”暢通、應急物資運輸過程中發揮了重要作用。又如湖北省為加強公路應急養護救援隊伍建設和應急設備的配備，成立了湖北省公路應急養護中，在全省范圍內建設1個中心、10個養護分中心的布局，養護和檢測基本覆蓋了全省已建公路，尤其是高速公路。實現公路應急養護的全面覆蓋，保證應急養護工作的高效率，增強應急養護隊伍的反應能力，做到養護與檢測相互配合，為中國公路的應急保障能力建設做出了有益的探索。

25創新性地應用了一些有效的應急處置措施

除了以上經驗做法以外，部分省份在應急事件處理中總結了一些行之有效的處置措施。如湖北省交通部門在抗擊冰雪災害中，依托路警共建體系，在實踐中探索了“抗冰雪、保安全、公路低速行駛法”，即利用重型機車鏟除公路積雪，由交通部門協調配合，在天氣情況惡劣的條件下，對車輛實行嚴格的限重限速。通過實踐證明，這一措施科學有效，不進為冰雪天人們的出行安全提供了保障，也減少了由于道路積雪而帶來的交通災害。

3我國交通應急管理體系構建范式與案例

312008年交通系統抗擊南方冰凍雨雪災害案例

2008年1月10日開始，強烈的低溫、雨雪、冰凍天氣襲擊了我國大部分地區，全國先后有23個省份的公路交通受到不同程度的影響，13個省份受到嚴重影響。此次受災最嚴重的區域主要集中在我國經濟最發達的長三角和珠三角地區及其腹地。并且，此次低溫雨雪冰凍災害的發生，正值春節前后，是一年一度的春運高峰期。京珠、連霍和滬蓉“一縱兩橫”等多條主要公路運輸通道均出現交通堵塞的情況，惡劣的天氣無疑家加重了春運高峰運輸時段的壓力，也加重了災害對經濟造成的損失。相關數據表明，這次的雨雪冰凍是全國近23 萬千米的公路收到了很大程度的影響，其中大部分均為我國主要交通干線，有9條近2萬千米（京珠、京福、滬蓉、滬瑞、連霍、青銀、二河）的多處路段曾經被迫封閉交通，約6000～7000千米路段封堵，尤其是京珠、滬蓉、連霍著三條國內主要運輸干線，由于惡劣的天氣加重了擁堵的市場，導致大量的車輛無法前行，運輸物資和客流量都受到了極大的影響。

面對嚴重的低溫雨雪冰凍災害，各級公路交通部門以高度責任的態度，認真貫徹落實黨中央、國務院的各項部署，采取了一系列有效措施。

（1）及時啟動應急預案。在災情初期，交通部及時發布了氣象預警信息。1月10日，交通部公路氣象服務于應急處置工作組以短信形式發出第一次氣象預警信息，提醒有關部門和單位做好惡劣天氣的準備工作，次日，再次以短信形式第二次發布氣象預警信息，通報了今后三天西北部分地區、華北南部、黃淮和湖北北部地區的氣象信息。1月19日，交通運輸部迅速發布《交通部重大公路氣象預警》，及時制定下發了《關于積極應對雪霧等惡劣天氣切實加強公路保暢工作的緊急通知》，要求各地交通部門主要領導要親自抓，并在出現重大交通擁堵時迅速啟動應急預案。

（2）充實完善應急指揮體系。應急預案啟動后的1月21日，交通運輸部成立了以分管部長為組長的公路搶通、重點物資運輸和宣傳三個工作小組，加強全國性的協調和調度指揮。同時，要求各有關地區交通部門成立相應工作機構，加強雨雪天氣應急處置工作，做到部署到位、落實到人。交通運輸部公路司作為公路搶通和重點物資運輸的牽頭單位，又成立了公路保通和春運小組，實行全司總動員。

（3）適時確定工作重點。 1月30日前后，把“一線一面”作為搶通保通的攻堅重點。對“一線”（京珠高速公路）搶通，制定了”一搶二繞三限”的工作方法（“一搶”，就是集中人員、機械和物資全力以赴開展路面撒鹽撒沙、除雪除冰等搶通工作；“兩繞”，就是利用與京珠國道主干線并行的兩條國道，制定分流繞行路線；“三限”，就是采取限時、限量、限速的交通管制措施，確保車輛不間斷運行）。對“一面”（貴州省），著力解決大面積凌凍天氣對公路交通的影響，確保車輛在公路上不間斷運行。對于其他受災省份，則提出“雪停路通”的目標。

（4）不斷完善工作制度和工作機制。建立并強化氣象信息預警發布制度、路況信息快報制度、道路春運快報制度、值班制度、視頻會商制度等5項制度，完善了部門配合和跨省聯動2項機制。

（5）集中行業力量開展抗災搶通。南方省份遭受雨雪冰凍災害后，全國交通系統發揚“一方有難、八方支援”的優良系統，社會各界和未受災省份的交通部門，紛紛表示全力支持南方省份抗災救災。并結合湖南、廣東等區域的受災情況，交通運輸部與相關部門進行協同商議，分別對兩地調派救災隊伍、物資和設備，為湖南和廣東的救災提供了保障。為了緩解湖南公路積雪和道路擁堵情況，發改委調撥5000噸工業用鹽用于區域融雪。同時，受災省份的交通部門全力組織機關干部、路政人員、收費養護、施工企業等交通系統的有生力量，上路開展除雪、除凝、鋪沙、撒鹽等救援工作，并針對災情突出路段，組織力量集中突擊搶通。其中，湖北省在2008年的冰凍雨雪災害中的突出表現：

湖北省抓住了應急工作的核心要素——快。湖北省在接到災情信息的第一時間，便啟動了突發事件應急預案，各部門之間協同合作，對結合災區的實際情況，具有針對性的制定應對措施，提升了應對災害的效率，以最快的時間解決了主要道路交通擁堵的情況，并最大程度的降低了由于冰雪災害而帶來的經濟損失。雨雪冰凍災害出現后，面對不斷變化的災情，湖北省交通部門較為準確地分析判斷形勢，抓住重要時機，適時確定和調整工作目標和重點，在搶通搶運的關鍵環節上迅速果斷地做出決策部署，及時化解了危機，緩解了災害影響。此外，湖北省對災情和救災進行狀況進行實時公布，也為快速解決交通問題提供保障，具體處置措施及效果如下：

湖北省在此次雨雪冰凍災害中，全省交通主管部門相互配合，調動重型機車進行鏟雪碎冰，從而保障公路交通安全，利用交錯出行方式，保證滯留貨車的分批通行，使得貨物積壓帶來的損失大大減少，同時在沿路主要地段設置路障和路標，提醒行車人員降低速度減少載重，在最快的時間內解決由于雨雪冰凍災害帶來的擁堵現象。

對災情以及交通路況進行實時公布。利用省交通廳網上平臺、車載電臺、路況監控系統、GPRS監控系統，以及省內熱線渠道等多種方式，保證公眾對路況信息的接受，并對路況進行24小時質變監控，每小時及時更新信息，確保公眾的知情權。

32北京奧運會的交通應急保障案例

在2008年北京奧運會交通運輸保障和安保工作中，將應急工作的重點放在“防患于未然”，做好安全預防工作，盡一切所能，從根源上防止各類突發事件的發生。在奧運會期間，各主要交通運輸部門，紛紛投入各大路段的安全隱患排查工作中去，并圍繞保護奧運期間交通暢通為核心，開展相應的安保檢查工作，包括對公路、水路以及海運的排查，落實“防患于未然”的工作指標。保證了奧運期間的客流量、公路運輸量等，奧運期間沒有發生重大的人為事故，旅客的出行得到了保障，為奧運會的順利進行做出了極大貢獻。

并且，在奧運會期間，各省加強了互相之間的聯系協作。交通運輸部要求各省、自治區、直轄市交通主管部門加強溝通，確保信息渠道和通訊渠道暢通，建立良好的協作機制。各省、自治區、直轄市交通主管部門即時掌握和了解交通運輸部轉達的奧運會有關交通需求等信息，同時將發現的有關情況信息及時報交通運輸部，在第一時間發現和通報各種突發事件信息，并及時采取措施，妥善予以解決。奧運賽期間，奧運公路交通服務保障協調小組各成員必須保持手機24小時處于開通狀態，以便即時保障聯系。同一線路的相鄰省份和相鄰管理單位建立靈活、有效的聯合辦公機制，確保奧運車輛和乘客在行駛過程中的“無縫”銜接和不間斷服務。

33河南省交通應急案例

河南省交通運輸廳在近幾年冬季的交通應急管理工作中，不斷總結經驗、檢討不足，交通應急方法值得借鑒。

快速疏導，減少滯留車輛并做好滯留司乘人員的保障工作。一旦發現交通堵塞情況，應立即上報，及時到達現場查看分析堵塞原因，并同時快速采取相關保通措施。但凡公路擁堵時長超過三個小時及其以上，以及擁堵里程超過一定范圍，便需要交通部門及時對中央隔離欄進行開放，依照實際交通擁堵情況采取單方向車道的雙向同行等措施，從而保障滯留車輛的出行。同時，在轄區內，因惡劣天氣發生長時間、長距離交通堵塞的，要及時開展“緊急救援救助”轟動，為被困人員提供衣服、食物、水等生活必需品。堅決做到“五個確保”：一確保不發生重大交通事故；二確保不擴大交通事故；三確保救援物資的順利輸送；四確保不發生路面受困司乘人員挨餓凍傷事件；五確保車輛滯留時，不發生治安刑事案件。

密切省級協作。河南省著力建立省級協作機制，一是倡導各省界交通主管部門、各交警支隊及其他有關部門要積極主動與相鄰省界相關部門聯系，建立完善省際協作機制，達成開關協議，原則上不采取封閉省界的管制措施，及時互通信息，共同疏導省界堵塞車輛。二是提出建立省界關閉提前通報機制。尤其是在高速公路方面，遇到必須關閉省界的情況要提前1個小時通報、告知對方。

34遼寧省冬季交通應急管理案例

遼寧省應急工作的背景。遼寧省的應急工作特點在于，針對每年冬季的不同的復雜天氣情況，及時推出符合當前實際的、可操作性高的交通應急預案，如針對2009年入冬以來的大霧和寒潮天氣，遼寧省政府制定了《全省公路氣象災害應急預案》，以協同聯動、有效應對公路災害性天氣，最大程度控制、減輕危害。在2009年的10月底，遼寧省政府應急辦為更好的完成冬季交通應急工作，提前召開協調會議，就聯合應對公路災害性天氣提出具體措施，成立了省公路災害性天氣應急指揮部，省委宣傳部、省公安廳、交通廳、衛生廳、省氣象局、通信管理局、省紅十字會等部門同為應急指揮部成員單位，建立公路災害性天氣聯合應對機制。

遼寧省作為我國最北端的沿海省份，受其地理位置因素的影響，使得遼寧省省內多出現大霧、大雪、冰雹等惡劣天氣狀況。在這種惡劣天氣的影響下，遼寧省的道路交通受到了很大的影響，公路運輸等效率大大降低，安全受到威脅。在這種情況下，遼寧省氣象局往往會對天氣進行預報，將信息傳遞給交通運輸等相關部門，做好應對突發事件的準備，并進行明確分工，做到應急工作的有條不紊。為更好應對由于環境惡劣帶來的突發事件，遼寧省于2009年制定預警服務系統，該系統明確了以沈山、沈大為主體的高速公路需加強防范，在大霧頻發及車流量較大的路段建立氣象監測系統，從而更好地制定應急預案。

提升應急救援保障能力。遼寧省為確保突發事件的應急措施詳盡完備，在構建應對預案時還同時制定了整體預案的總領方針，該方針由5個子預案組成。預案成功組成由2883臺貨車打造的搶險救災保障隊伍，并在實踐中成功使用這些隊伍為奧運、汶川地震，以及多出受災區域運送物資和設備，在不影響各地區運輸的情況下，完成緊急抗災任務，為其他地區的救災戰備工作提供了經驗，也使得遼寧省應急救援的能力有了很大提升。

普通公路部門的應急平臺及系統建設。為提高處理緊急突發公共事件的能力，保障社會安全，遼寧省與2008年構建了應急指揮中，并成功投入實踐。通過整合普通公路監控數據，以及路段信息處理和綜合信息處理平臺，利用信息處理技術，對監控視頻進行編碼格式轉換，利用無線數據傳輸等技術，構建公路交通整體監控網絡、車流量計算、GPS監控等信息系統，并將這些信息向應急救援中心實時匯報，從而更好地根據實際情況進行救援工作的指揮。結合應急預案，配備相應的救援搶險車隊，不僅提升了普通公路應急救援能力，也保障了應急工作的效率，實現了救援系統的科學化、智能化、高效化。增加汛期、雨雪冰凍等災害性天氣的公路巡查，及時隱患，對突發險情及時組織人力、設備，采取有效措施，及時進行搶防。高速交通主管部門依托高速公路監控指揮中心、高速公路出行信息服務系統和基層管理部門，全面加強高速交通應急管理工作。建立健全了應急救援組織機構和服務體系，制定了覆蓋范圍廣、可操作性強的應急救援預案和專項應急預案，組建了一支由1000多名路政、工程養護以及服務區專職應急救援人員組成的骨干隊伍，開展了故障車輛免費牽引、提供油品及配件等救助服務項目，提高了應急處理能力。省公路路政管理局通過設立“96155”路政管理與應急公開電話、實行24小時值班備勤制度等方式，規范了普通公路路政管理系統突發事件響應級次、方法和處置措施，保證了全系統突發事件的及時響應和有效處置。高速公路建設部門制定了《遼寧省高速公路工程重大安全事故救援應急特別預案》，從救援隊伍、救援物資儲備、預警、啟動條件、救援、事故調查、事故處理等方面對高速公路建設工程項目的應急救援工作進行了明確的分工與部署，交通基礎設施應急保障能力建設顯著提高。

35黑龍江省交通應急案例

設立八個省級安全生產應急救援基地。黑龍江省政府在2018年12月，增設八個省級安全應急救援基地。依托國有和地方重點企業、航運等部門應急救援基地，根據地理位置、交通條件、災害特點、救援能力和救援半徑等條件，救援隊伍快速反應、及時有效處理突發事故的需要，加強全省救援基地建設，使得全省范圍協調、指揮能力和救援能力大幅度提高，很好地協調配合了公路交通運輸系統的應急工作。除此之外，對專業搶險救援隊伍工作明確劃分，調配并補充完善物資和設備，促進以礦山救護、危險化學品應急救援、水上搜救等為核心的專業隊伍建設。完善水上搜救力量布局，補充更新救援設備，依托省航運救撈站建立水路交通應急救援基地，進一步提升全省安全生產事故應急處置能力。

交通應急管理配套管理。黑龍江省尤為重視冬季公路交通應急工作，目前正研究出臺《冬季道路交通應急預案》，針對冬季的嚴寒惡劣條件和路況，更及時、更完善地發布預警信息，更科學合理地實施交通管制，保證車輛通行安全，做好突發事件的應對工作，最大限度地杜絕交通事故發生。在對突發事件中的上網救治方面，黑龍江省交通廳與公安、旅游、衛生、等部門聯合作業，并與部分公路周邊的醫院建立應急救援協議，能夠及時實施醫療救護。在2010年5月，黑龍江省血液制品應急儲備中心正式成立，成為在國家衛生部備案的第一個血液制品專業供應與應急儲備機構。不僅保障了突發事件中傷亡人員的醫療用血需求，更增加了黑龍江省公路交通系統的應急管理工作的救援效率和質量。

36內蒙古自治區交通應急管理案例

深入排查突發公共事件的風險隱患。內蒙古省廳結合自治區實際，組織力量認真開展突發公共事件風險隱患的排查工作，全面掌握本地區、本行業各類風險隱患的具體情況，進而建立分級、分類管理制度，落實綜合防范和處置措施，實行動態管理和監控；要通過風險隱患的排查，把有可能發生突發事件的因素逐一列出，分類匯總，并將這些因素與應急預案中的防范措施一一對應；對可能引發突發公共事件的風險隱患，組織力量限期治理，真正做到未雨綢繆，防患于未然，特別是對位于城市和人口密集地區的高危企業，不符合安全布局要求、達不到安全防護距離的，要依法采取強制措施，盡快消除隱患；加強對影響社會穩定因素的排查處理，認真做好預警報告和快速處置工作；要把風險隱患排查工作延伸到基層，督促社區、鄉村、企業、學校經常開展隱患摸排，把問題解決在萌芽狀態。

做好突發公共事件的信息報告和預警。內蒙古嚴格執行國家和自治區關于突發公共事件信息報告和預警制度，確保信息報告渠道暢通和高效運轉，為積極有效應對突發公共事件創造條件。進一步建立健全應急信息報告制度，明確各級人民政府為信息報告的責任主體，及時向上級人民政府及業務主管部門報告本地區發生的突發事件，確保信息及時、準確。尤其是特別重大和重大突發公共事件發生后，必須在規定時間內報告自治區人民政府。對遲報、漏報甚至瞞報、謊報行為要依法追究有關人員責任。同時，要通過建立公眾報告、舉報獎勵制度，設立基層信息員等多種方式，不斷拓寬信息報告渠道。

建立健全各級人民政府組織協調、有關部門和單位分工負責的突發公共事件預警系統，建立預警信息通報和發布制度，充分利用廣播、電視、互聯網、手機短信、電話、宣傳車等各種媒體和手段，及時發布預警信息，使廣大群眾能夠及時掌握自己所面臨的安全形勢。

內蒙古應急管理的流程：

（1）穩步推進應急信息平臺體系建設和各類應急資源的統籌管理。目前，內蒙古許多地區、部門和單位已經建立了應急信息平臺，但由于缺乏統一規劃和銜接，未能充分發揮作用?；谏鲜銮闆r，今明兩年內蒙古應急信息平臺的建設重點在以下幾方面：首先，穩步推進應急指揮平臺建設。在統一完善各專業應急平臺基本功能的基礎上，依托自治區政務信息網絡，規范技術標準，實現自治區人民政府與國務院、自治區各有關部門和單位應急機構間的相互對接、互聯互通和信息共享。同時，積極創造條件，促進盟市應急信息平臺建設，初步形成統一、高效的應急決策指揮系統。自治區人民政府辦公廳要會同有關部門和單位，深入實地開展調查研究，盡快摸清自治區各有關部門和單位應急信息平臺建設的基本情況，提出自治區應急信息平臺建設方案，按程序報有關部門審批立項；自治區財政廳根據建設方案，提出資金安排意見。此外，自治區各有關部門和單位要積極配合基礎數據庫建設，加強對有關技術資料、歷史資料的收集整理，為應急信息平臺建設提供數據支撐，并為妥善應對各類突發公共事件提供可靠的基礎數據。第二，積極推進包括公安、人防、醫療急救、市政搶險等緊急信息接報平臺的整合，建立“統一接報、分類分級處置”的工作機制。鑒于內蒙古緊急信息接報平臺的整合工作起步較晚，特別是醫療急救、市政搶險等多部門、多行業間的整合方式需進一步摸索，自治區人民政府決定2007年下半年選擇1至2個城市先行開展工作試點，而后在全區推開。自治區公安廳應從內部警務改革的角度，認真總結實行“110”“119”“122”三臺合一的工作經驗，為自治區緊急信息接報平臺的整合提供借鑒和幫助。此外，各地要積極開展非緊急信息接報平臺整合的研究和探索，實現緊急、非緊急信息接報的分離和互為備份，進一步提高應急處置的效能。

按照國家統一部署，積極建立應急資源儲備制度，在對現有各類應急資源普查和有效整合的基礎上，統籌安排應急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資和緊急避難場所以及運輸能力、通信能力、生產能力和有關技術、信息的儲備。加強對儲備物資的動態管理，保證及時補充和更新。建立重要物資監測網絡及應急物資生產、儲備、征調和緊急配送體系，保證應急處置和恢復重建工作的需要。充分發揮社會各方在應急物資生產和儲備方面的作用，實現社會儲備與專業儲備的有機結合，推動應急儲備工作不斷深化。

（2）縝密組織應急救援隊伍建設和強化應急培訓工作。各地區、各有關部門和單位要按照自治區突發公共事件總體應急預案的規劃和要求，積極主動做好組建和完善應急救援隊伍工作。按照軍民結合、自救和互救結合的原則，進一步建立健全以公安、武警、軍隊、預備役民兵為骨干，專業應急隊伍各負其責、互為補充，企業專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應急救援體系。從自治區實際出發，集合各方技術力量，合理布局高水準的專業應急救援隊伍，改善技術裝備，強化培訓演練，以保證特殊應急事件的救援需要。大中型企業特別是高危行業的企業，必須建立專職或兼職應急救援隊伍，在完成本企業應急救援任務的同時，積極參與社會應急救援，逐步向社會化應急救援機制過渡。建立應急救援專家隊伍，充分發揮應急專家、學者的專業特長和技術優勢。研究制定動員和鼓勵志愿者參與應急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓。進一步強化應急培訓工作，按照“統一管理、分級培訓”的原則，明確培訓內容、標準和方式，充分運用多種方法和手段，務求培訓工作收到實際效果。自治區將盡快出臺應急培訓的具體辦法，各級應急管理部門也要加強對應急管理培訓工作的組織和指導。

（3）全面提高基層應急管理工作的水平?；鶎討惫芾砉ぷ?，要以社區、鄉村、學校、企業為重點，緊緊依靠廣大人民群眾，夯實基礎、扎實推進，不斷提高基層應對各類突發公共事件的能力。要充分發揮基層組織在應急管理中的作用，進一步明確行政負責人、法定代表人、社區和村級組織負責人在應急管理中的職責，確定專（兼）職工作機構和人員，增強在第一時間預防和處置各類突發公共事件的意識和能力。城市的社區和農村牧區的村嘎查要針對群眾生活中可能遇到的突發公共事件，采取切實有效的應急措施，制定各項規章制度，經常性地開展應急知識宣傳，做到家喻戶曉；蘇木鄉鎮、嘎查村的主要行政負責人是應急管理工作的第一責任人，要從各自的實際情況出發，有針對性地做好應急管理工作，實現應急工作與常態工作相互促進，做到既有專人負責，又有兼職隊伍，以確保突發事件發生時及時有效地應對和處置。同時，要結合社會主義新農村新牧區建設，因地制宜開展應急基礎設施建設，努力提高應對突發事件的能力和水平，并充分發揮城鎮應急救援力量的輻射作用；各類學校要在不斷完善應急預案和加強校園安全工作的同時，積極開展公共安全知識和應急防護知識的教育普及，增強師生的公共安全意識，提高他們的自救、互救能力；企業要切實落實法定代表人負責制和安全生產主體責任，做到有預案、有救援隊伍、有聯動機制、有善后措施。各級人民政府及相關部門要加強對基層單位應急管理工作的指導和檢查，及時協調解決人力、物力、財力等方面的問題，促進基層應急管理水平的全面提高。

（4）科學處置突發公共事件和妥善安排善后工作。突發公共事件發生后，事發單位和負有管理職責的部門要根據預案的規定，立即采取有效措施，迅速開展先期處置工作，并按規定及時報告當地人民政府。按照屬地管理為主的原則，事發地人民政府要統一組織領導和協調應急處置工作，積極調動有關救援隊伍和力量開展救援工作，防止次生、衍生災害的發生。同時，要迅速向上級人民政府報告有關情況，并做好受影響群眾的基本生活保障和事故現場的環境保護工作。應急處置結束后，要會同上級有關部門及時組織受影響地區恢復正常的生產、生活和社會秩序，并依據有關法律法規及時開展事故調查處理工作，查明原因，依法依紀處理責任人，總結事件教訓，制定整改措施并督促落實。要全面加強突發公共事件的評估和統計分析工作，建立健全突發公共事件的評估分析制度，研究制定客觀、科學的評估分析方法。各地區、各有關部門和單位要加強對應急統計分析工作的管理，完善分級分類標準，明確責任部門和人員，及時、全面、準確地統計各類突發公共事件發生起數、傷亡人數、造成的經濟損失等相關情況，并將其納入經濟社會發展統計指標體系。

4我國交通應急管理普遍存在的問題

長期以來在我國對于發展道路交通的側重點在于道路國模大小，以及道路的質量高低，但雖然當前我國道路整體質量和規模都得到提升，但管理道路的能力卻不能與之相平衡，特別是在交通應急管理方面的能力還有著很大的提升空間。可將交通應急管理存在的問題總結為以下幾點。

41應急預案體系不健全，專項預案可操作性不強

制定實操性強、科學合理的應急預案體系，是加強公路交通應急管理工作的重要基礎。雖然目前交通系統初步形成了公路交通應急預案體系，但針對公路，尤其是普通干線的應急預案還有待進一步完善，缺乏層級相互匹配、內容相互銜接的各種專項處置預案。同時現有公路交通應急預案總體上原則性要求多，可操作性不強，缺乏常態性演練，導致預案啟動后反應不及時，協調不順。

42應急管理工作尚未常態化，應急管理體制不健全

目前全國交通系統，從交通運輸部到地市交通部門均未建立日常應急管理機構，也沒有專職的應急管理人員，日常工作主要由某個部門代管，無法與公路網日常管理業務相結合，這不利于應急管理工作的有效開展和應急管理長效機制的建立。同時，由于缺乏全國性公路交通應急協調調度機構，跨區域路網協調難度大，應急資源難以形成合力，未能充分發揮公路網絡的規模效應。

43缺乏有效的溝通協調機制，應急處置效率低下

一是部省之間缺乏強有力的應急協調機制。交通運輸部尚未實現對全國公路運營體系的全面監控，導致應急狀態下信息不暢，無法實現及時的部省會商和區域應急協調指揮調度。二是省際之間信息共享、應急聯動機制尚未形成。目前各省之間各自為政，應急情況缺乏信息溝通和共享，無法實現及時反應、相互支持、協同作戰、應急聯動。如2008的雨雪冰凍災害中，由于省際間缺乏信息溝通和協調，陜西境內封閉西潼高速造成了河南境內20多公里的堵車，四川省封閉公路造成陜西境內70多公里的堵車，河南省公路封閉造成陜西境內20多公里的堵車。三是交通部門與其他部門之間的協調配合亟待加強。大多數的省份都無法實現區域內公路的統一指揮和調度，形成與氣象、交警等相關部門的信息共享與溝通以及應急狀態下的部門間的相互配合和協調聯動。

44交通資源不夠集中，應急處置隊伍有待專業化培訓，應急管理資金缺乏

一是交通部門尚未建立專業的公路應急隊伍。主要由日常養護隊伍組成的公路應急搶通隊伍，缺乏應急處置的技術措施和經驗，尤為缺少具備專業搶險救援知識的技術人員，隊伍的整體應急水平還需要不斷加強。二是沒有健全的應急物資及設備調配系統，導致往往不能夠根據實際的災情來判斷物資和設備的運送，不能夠及時為災區足夠的物質支持，這些問題在今年的抗雨雪冰凍災害中表現尤為突出。三是應急信息和通信保障能力有待提高。信息采集能力弱，信息資源利用率不高，信息資源缺乏整合，缺乏信息共享機制。四是，應急管理缺少足夠的經濟支撐，沒有能夠提供應急隊伍更好專業培訓和應急物資儲備、應急演練、征用補償的專項資金。

5我國交通應急管理機制的政策建議

51交通應急通信與信息保障

突發事件發生后各部門之間需要協同合作，從而才能夠保障將事件造成的損失控制在最小，而部門間信息的傳達，以及對社會公眾信息的公布等，都需要一個完善信息溝通系統作為支撐。而這一系統又是保障信息時效性，應急工作高效完成的重要基礎。不僅要強化道路監測信息的收集，還需要強化到信息的對外公布系統，保證信息傳播的速度，同時保障依照信息進行調配的工作。

（1）構建應急通信與信息平臺。通信更講求的是信息之間的交互關系，因此通信平臺應采用固定與移動通信設備；有線與無線通信設備；以及遠程、衛星定位等得以實現，并合理利用交通政務通信平臺等達到傳遞信息的目的。信息平臺更加注重對道路監控數據的信息收集，并根據這一數據對路況進行分析，構建交通信息處理系統，從而向公眾發布精確、完善的信息，使公眾及時得到全面、可靠的交通信息，包括交通法規、災害、氣象、以及相關交通情況。

（2）建立標準化和一體化的應急指揮信息系統。面對我國公路交通結構復雜，范圍廣闊的實際情況，為加強不同省，不同交通管理部門之間的交流溝通，構建統一標準的應急救援信息指揮中心成為所有工作的基礎。利用該系統對層級之間進行信息傳遞，避免了信息不對稱因素的出現，進而針對實況，對工作進行部署，形成協調統一、信息共享的應對模式，降低了由于信息的重復和不流暢帶來的問題。

52交通應急隊伍、裝備及預演

（1）應急隊伍。各類災害和突發事件的影響范圍較大，且由于災害而導致衍生災害發生的可能性較高，這種情況下，組建應急救援專業隊伍就好比為戰士配備了利刃。由于突發事件的災害程度具有不確定性，那么根據地方層級的交通部署原則，將緊急應援隊伍氛圍三種不同層級，即第一處置、第二處置和增援部隊。通過實際災害的發生的影響程度，對不同隊伍進行合理的工作調配，各層級之間相互配合協調，提高應援的效率，為搶險救災節省更多的時間，將突發事件帶來的經濟損失降到最低。

（2）應急裝備及其可適用性保障。各級交通應急指揮機構負責所轄區域內應急保障裝備和物資的儲備管理工作。建立應急設備及物資的檔案機制，對救援車輛和設備進行定時檢查，并將應急裝備的養護作為日常工作之一。在突發事件發生后，需馬上對應急裝備進行檢查，排除一切可能存在的問題。只有保證了裝備處于最好的技術狀態，才能在應急工作當中發揮其作用，同時保障救援人員與被救援人員的安全。

應急指揮中心應發揮其職能，對不同的突發事件進行不同應急物資及運輸設備的分配，使應急儲備多樣化，以滿足不同種類突發事件及所需應急物資的運輸要求。不僅如此，還要提供充足的醫療設備、照明和通訊，及各類車輛設備的維修裝備，確保應急效率及人員、車輛、設備的安全。

（3）預案演練。盡管自然災害和突發事件具有隨機性和非常規性等特征，但根據各地方氣候和地理環境，以及區域歷年頻發的災害和頻發時段，是能夠對未來可能發生的自然災害和突發時間進行預測，并構建不同程度的模擬訓練。模擬訓練即最大程度的還原可能災害發生的場景，考察參與訓練人員的應對能力和現場指揮能力。從模擬中得到不同人員的數據分析，根據每個人的數據為其分配更加合適的工作，這樣的模擬訓練不僅加強了相互之間的協調配合，同時也提高了實踐應對能力。可通過這一過程檢驗各類應急預案的可操作性，并予以改進和完善。突發事件的預演是應急管理工作中的一項重要內容，有利于培養交通應急工作參與人員的憂患意識，實現應急工作的常態化管理，提高應急人員的心理素素質和工作質量。

53交通應急管理機制

（1）應急預案。自2003年7月，國家提出加快突發公共事件應急機制建設的重大課題，國務院辦公廳專門成立“建立突發公共事件應急預案工作小組”以來，各地出臺的各類大大小小的應急預案不下百部，但在應急預案的編制過程中，下級預案在編制方式、編制技術、框架結構等方面對上級預案的沿用和模仿，在所難免。

應急預案不僅需要具備較強的實際性，同時需要目的性，能夠更好地指導應急救援人員的工作，發揮其分配調派作用。交通應急管理部門要結合所轄區域內災害和突發事件的特征與類型，制定有針對性的應急預案，詳盡的闡述各層級或部門之間的職責，負責的區域和應發揮的作用，所具備的專業能力等各個方面，使預案更具實用性和可操作性。

（2）危機決策機制。當前沒有系統的公路交通突發事件決策機制，當事件發生時，相關指揮人員往往只能夠采取常規的決策機制來進行決策。然而常規決策并不適用于公路交通突發事件。因此，需要構建科學系統的公路交通危機決策機制作為支撐。

首先，突發事件具有不確定性，且往往是在短時間內突然發生的，因此需要構建快速反應機制。構建快速的信息傳遞和公布、快速的應急處理機制，能夠規范危機決策的時限責任。其次，突發事件影響較大，往往具備其特殊性，而應急工作的前提是需要有一個專業的指揮進行工作調配，因此需要構建交通運輸部門，以及相關領域專家參與的應急委員會。只有通過專家科學合理的分析，才能夠更好地進行指揮，同時也增強了救援人員的信心。最重要的一點是，要完善危機決策問責制度。明確劃分各部門職能和權限，規定責任追究的詳細條款。

（3）與相關部門的聯動機制。推廣公路路警“聯合指揮、聯合巡邏、聯合執法、聯合施救”的協調配合機制，通過設立統一的聯合指揮調度中心，科學確定公路交通管制措施，同步處理事故與路政案件，整合雙方巡邏資源，加快搶險施工與施救的速度。

建立交通主管部門、交通戰備管理部門、道路運輸部門、民航、鐵路、水路運輸管理部門的溝通機制，緩解公路運輸壓力，實現大范圍的“路運聯動”，避免造成由于部分公路阻斷造成的運輸秩序混亂。

出臺相關標準或規范性文件，監督加強公路氣象采集設備的建設，加強與氣象部門合作，依托氣象部門的專業優勢，對影響交通運輸的預發災害進行評估，使預警的級別認定依據充分，科學合理，改變原有的“預警”等于“預報”，“警示”等于“提示”的現狀。

（4）省級交通應急物資儲備調度與使用機制尤為關鍵。省級交通主管部門負責審核全省應急物資儲備規劃及代儲單位應急物資儲備規劃，要明確全省的應急物資數量、種類以及使用金額，嚴格審核數據的真實性，做到應急物資儲備規范化，并對儲備工作進行檢查和監督；根據突發事件的屬性合理調配應急物資；監督指導各應急物資儲備點的建設管理工作。

54交通應急工作的公共財政保障

公正財政保障是應對公共危機的基礎，也是解決公共危機的重要工具。毫無疑問，各級政府和上級相關職能部門的經濟支持是公共財政最主要的資金來源，也是最穩定的保障。在調研中發現，經費來源單一和短缺是基層交通主管部門遇到的最大困難。交通應急工作所需的各項經費，應按照現行事權、財權劃分原則，分級負擔。并且，應當建立應急工作公共財政被征用方的有償補貼機制，保證了公共財政資金來源的持續不斷，同時保證了被征用方參與應急工作的積極性。形成公路交通應急管理工作的長效機制。此外，為完善交通應急公共財政工作需加強：

（1）建立預備費管理制度。為了加強應急工作對預算的管理，要強化《預算法》的地位不動搖。用于應急工作的預備費，不可用于除應急工作以外的工作使用，當年未使用的或者是使用后的余額，按照基金式進行預備管理。為避免預備費不足夠支撐應急工作的完成等現象的發生，應構建相應的預備費補償機制，加強應急資金的監督，規范資金的使用。

（2）建立風險分擔制度。在對公路交通應急工作的資金撥付中，不僅需要明確各層級部門之間的職責，并建立風險分擔機制，只有明確各自承擔的風險，才能夠強化其對職責認知的深度，并合理利用應急工作資金。

6典型案例：吉林省交通應急管理構建

61吉林省交通應急管理的基礎

吉林省位于中國東北部，與俄羅斯及朝鮮兩國接壤。夏季酷熱干燥、汛期長，公路防汛工作繁重；冬季寒冷，結冰期長，降雪不易融化，頻繁降雪更是大大地加重了交通主管部門的工作量和工作成本——既要除雪防滑，又要保通保暢，據不完全統計，吉林全省一次大型降雪之后的各項應急費用就達千萬元左右。由于長白山脈從省內一路綿延到朝鮮半島，導致吉林省雖位于東北平原之中，但地貌特征卻較為復雜，如通化、延吉等地市都位于山區，不但加大了公路施工及日常養護管理工的難度，更由于近幾年塌方、泥石流、山體滑坡等自然災害頻發而造成的路面坍塌和橋梁毀損，交通主管部門的應急管理工作壓力十分巨大。

除自然災害之外，有一部分是人為突發事件，如超限超載造成的橋梁坍塌、交通事故引發的公路堵塞等，以及近幾年頻頻出現的上訪群眾（包括交通系統內工作人員的上訪事件）人為造成的攔路、封路等事件，更是加大了公路管理及相關應急部門的工作難度。

62吉林省交通應急管理的優勢

吉林省政府及公路交通運輸相關部門一直把應急管理工作放在較為重要的位置，并多次展開有關應急工作部署的相關會議，制定一系列方針政策大力支持應急管理工作的完成。各層級、各部門、各區域強化執行，始終堅持《突發事件應對法》指導思想，不斷完善應急預案建設，加強對安全隱患排查工作和預防工作的關注，強化應對突發事件的能力和工作效率，始終保護社會公共財產安全與生命安全擺在第一位，大力支持和諧社會建設。

63應急管理體系基本形成

吉林省政府高度重視應急管理工作，為加強對突發事件的應對能力，省政府與2006年成立應急委員會，對突發事件進行指導和處理。各地區紛紛效仿構建專業突發事件應對小組，培訓小組成員應急救援相關知識。當前，吉林省應急救援管理指揮機構的數量在不斷增加，機構所涉及的內容涵蓋突發事件的整個范圍，例如公路交通、氣象安全、森林安全，等等。上下級相互聯動，不同地區協同配合，更有許多參與的志愿者幫助應以工作的完成。全省分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制初步建立，統一指揮、反應迅速、協調配合、高效靈活的應急管理機制不斷完善，形成了政府主導、部門協調、軍地結合、全社會共同參與的應急管理格局。

64應急管理能力明顯提升

首先，對突發事件的警覺性得到很大提升。相關職能部門進行24小時值班，對事件情況進行及時上報，尤其是建立了《值班報告制度》。每日向省領導報送上一個工作日省內發生的預測預警和各類突發事件。由于信息報告準確及時，吉林省能夠嚴格執行重特大突發事件發生后4小時之內向國務院報告的規定。吉林省確保省內應急救援中心與省公安部門，直至國務院的信息溝通渠道的及時、高效。除此之外，氣象部門、交通部門、自然災害預測部門、衛生部門等多個主要相關部門均建立與上下級部門直接溝通的信息傳達渠道和檢測報送系統。其次，應急預案機制不斷健全。省政府編制下發了《“十一五”期間吉林省突發公共事件應急體系建設規劃》。這一應急體系建設規劃的范圍覆蓋了整個吉林省各不同層級的區域和部門，在總綱要的領導下目前全省應急預案數量達到6萬多件，并針對不同種類的突發事件進行不同類別預案的規劃，從而在面對突發情況時，能夠實現工作的有條不紊。特別是吉林省公路交通管理部門格外重視安全生產活動，在公路施工等方面，有完備的管理辦法，通過技術交底等關鍵管理環節，徹底做到了“將責任落實到位”。真正地做到了將預案、措施與實際工作相結合。尤其在修路架橋等公路施工中，從未發生過事故。再次，吉林省政府，尤其是公路交通管理部門十分重視對應急救援人員的工作演練。全省自2009年便開展各類突發事件的演練工作，其演練次數已經斤4000次，不僅次數頻繁，而且所涉及的模擬情景也十分多樣。不僅提升了應急救援人員的工作能力，同時為隨時開始實踐工作奠定了基礎。最后，應急救援經濟支撐不斷強化，平臺建設不斷完善。吉林省成為全國第一個建立應急救援資金儲備機制的大省，通過實踐考證，這一機制為應急工作提供了強有力的支持，得到各相關部門擁護。吉林省成為國家較早一批建設應急平臺體系的省份，受社會經濟進步和科學技術發展等因素的影響，目前這一平臺體系已經逐步完善，平臺覆蓋面實現了跨領域、跨層級和跨區域，并利用先進技術建立應急平臺體系數據庫，成立移動應急指揮平臺。省內各交通部門建立應急救援搶險隊伍，并針對不同類型的突發事件成立相關專家分析決策組，為救援指揮的科學決策提供依據。這一整套系統不僅帶動周邊省，同時帶動省內各地方區域建立更加完善的應急救援機制。