我國住房公積金發揮住房保障功能的現狀及完善研究

李濤

[摘要]我國住房市場化發展非常快速，這些年來全國商品房價格上漲速度之快，讓人始料未及，使住房公積金支付作用弱化很多。當前我國住房公積金制度主要存在住房公積金管理中心的定位與作用相矛盾，覆蓋面、使用中均存在不公平現象，住房公積金的保值增值存在不足，人口老齡化導致住房公積金凈流出加快，支持廉租房建設的作用有限等問題。就此提出解決問題所需要的相關完善住房公積金制度的方案。

[關鍵詞]住房公積金；住房保障；現狀；完善

[DOI]1013939/jcnkizgsc201917037

1我國住房公積金制度存在的問題

全國各地商品房價格上漲速度加快，促使住房公積金支付作用得到弱化，學術界有討論住房公積金公平性和效率性論題。分析得出，目前我國住房公積金制度主要存在如下問題。

11住房公積金管理中心的定位問題

住房公積金管理中心是負責住房公積金歸集、管理、貸款審批的機構，在性質上是一個受政府指導、承辦金融業務，不以營利為目的的非金融機構，這種自相矛盾的性質對住房公積金管理工作有一些負面影響。一方面住房公積金管理中心雖然不是金融機構，但卻要與銀行簽訂委托貸款協議，委托銀行發放貸款，貸款資金卻由住房公積金管理中心提供，在貸款收不回或者不能按時收回時，要由管理中心承擔風險。另一方面由于非金融機構的特征，雖然手中把握大額資金的審批，卻不受金融監管機構監管，僅對政府負責，所受監督十分有限。

12覆蓋面、使用中均存在不公平問題

在實際操作中，住房公積金的覆蓋在體制內中做的最好，而非公有經濟中，則受到企業經濟效益的問題，存在著住房公積金覆蓋面非常有限的問題。一些民營企業、城鎮私營企業、外商投資企業甚至沒有建立住房公積金。不少學者和業內人士在分析非公有制經濟組織的住房公積金制度建設問題時，往往將執法力度不夠作為其中一個原因，但從制度層面來看，住房公積金管理中心在現有的制度調整下，即使有心也會表現得無力，尤其是在不繳或者不辦理繳存登記的做法在非公有制經濟組織中較為流行的形勢下。另外，由于住房公積金管理中心被定性為直接隸屬人民政府的不以營利為目的的事業單位，其具有管理權卻不具有執法權，在遇到問題時只能申請人民法院強制執行，在一定程度上使得住房公積金管理中心在處理非公有制經濟組織不繳住房公積金之類問題時，顯得“軟弱無力”。

而即便是在建立了住房公積金的非公有企業中，效益好的單位提高繳存比例或繳存基數，來實現避稅，而效益不佳的企業一旦工資不能如期發放，按比例繳存住房公積金就無法實現。另外，參與住房公積金的購房人可以獲得優惠利率貸款，而購房人一般是中高收入者，較低收入者購房因為貸款數額較大無法獲得公積金貸款，這就導致了公積金大部分沉淀于資金池中，無力購房的低收入者卻無法使用公積金來租賃房屋，住房公積金制度目前實行的是“低存低貸”的政策，節省職工購房成本。而低存低貸的政策實際上又使這些低收入者財產蒙受了損失。

13住房公積金保值增值問題日益凸顯

按照有關規定，要實現資金運作的安全性和效益性，住房公積金可以購買國債。而股票、金融債券、企業債券等其他投資形式雖然有更高的回報率，但由于風險較高，不在增值保值所選渠道之列，因此保值增值渠道不足。從住房公積金投向上來看，主要是個人住房貸款、銀行存款和國債。而個人貸款是主要投資渠道，國債投資僅占存款繳存余額的3%多。住房公積金在委托銀行專戶中的沉淀資金，按照超額準備金存款利率計息，但該利率沒有將通貨膨脹等因素考慮在內，通脹的情況下，名義上增長的超額準備金率，在剔除通貨膨脹影響后實際利率可能反而是負增長。詳見表1。

14住房公積金因為人口老齡化問題加速流出

2000年開始我國進入老齡化社會，十多年過去了，我國老齡化程度不斷加深，不論是城鎮的老齡化，還是鄉村的老齡化都成為突出的問題。從住房公積金繳存這一角度來看，城鎮人口年輕人比例逐漸下降，公積金的繳存總人數持續降低，繳存額度又有限制，所以公積金總額增長緩慢或者有所減少。從住房公積金向外流出的角度來看，45周歲以下的人群是買房購房的主要力量，在這中間，35歲以內的婚齡人口對買房購房的需求是剛性的狀態，相比老齡化社會，家庭單位的人數越來越少，空巢越來越多，家庭數量增加明顯，對房屋的需求有所增長，未來20年人口結構和家庭情況的發展趨勢，可以看出，購房需求不斷增加，住房公積金貸款規模越來越大，按照管理規定，繳存者離休、退休都可以將公積金銷戶，并將賬戶余額全部提取。這種銷戶性的提取將導致公積金的支付壓力持續增大。

2完善我國住房公積金發揮住房保障功能的對策建議

21將住房公積金管理中心轉型為銀行機構

由于現有住房公積金管理中心的定位與其功能出現了不相符的問題，實務和理論界都有將其轉變為銀行這類金融機構的討論。主張將住房公積金管理中心轉型為銀行的觀點，多以德國住房儲蓄銀行為例子，德國住房儲蓄銀行產生于上世紀20年代初，該類銀行是具有獨立法人地位的金融機構，融資機制是自愿互助性儲蓄為主和政府獎勵為輔，專門從事個人住房抵押信貸服務。我國住房公積金管理中心是行政化色彩較濃的全額撥款事業單位。有學者比較北京、上海住房公積金管理中心運作后，認為上海的公積金中心將公積金的歸集、貸款全部委托給銀行，結果公積金中心實質上被架空，而北京的公積金中心則負責公積金的匯交、貸款，成為了一個準金融機構。

兩種運作模式相比，住房儲蓄銀行具有多重優點。首先，住房儲蓄銀行的管理實現了所有者、管理者、監督者明確的分離。這樣所有者不參與管理，而管理者也能受到應有的監督。現有的住房公積金管理中心不具備為其錯誤決策和經營失誤承擔風險的能力。其次，住房儲蓄銀行的融資渠道更為靈活。除了個人繳存外，還包括其他渠道的融資路徑。而住房公積金管理體制只有強制儲蓄這一唯一渠道。再次，資金的保值增值能力不同。住房公積金管理強調保本，低存低貸，因此穩妥的投資方式多是購買國債等。而住房儲蓄銀行由于金融機構化，在營利方式上更為靈活，能夠選擇更多的增值方式實現儲戶資金的增值。最后，資金的流動性更高。目前的住房公積金管理，基本上是地域管理，如果工作發生地區的變動，之前繳納的住房公積金因轉移流程復雜而導致轉移難度增大，而住房儲蓄銀行則不存在這樣的問題。

因此，應當借鑒國外住房儲蓄銀行的運作模式，探索住房公積金管理中心轉型的方式，設立住房公積金銀行。

22切實保護住房公積金所有者的利益

目前，住房公積金制度雖然執行強制繳存的辦法，但主要是以政府機關、國有企業、事業單位以及部分私營企業繳存為主。因此，要加大宣傳力度，讓普通民眾廣泛知曉住房公積金政策和制度，極力擴大住房公積金的繳存范圍，重點是私營企業和“三資”企業，讓更多的民眾從住房公積金制度中得到實惠。住房公積金制度的實施，應借鑒新加坡公積金制度，應充分發揮其惠民力度，進一步擴大低收入者和困難職工的受益面。例如，針對低收入者和困難群體，對他們過渡性租房居住應給予一定的補助，對改善性賣舊購新予以相應支持等，即從政策層面來進行合理的制度性安排。事實上，把公積金收益合理分配，讓低收入和困難人群受益，利用貸款人支付利息或者是公積金投資收益，對低收入和困難群體適當補助。

23建立統一的風險管理和流動性管理機制

目前住房公積金的信貸模式和政策性管理框架逐漸暴露出運轉成本高、風險大等問題，并且也隨著住房市場的發展出現地方之間資金余缺不平衡和地方內部流動性不足的問題。因此，必須通過管理模式的創新來打破各地方住房公積金獨立運作的現狀，提高公積金的資金使用效率，通過金融工具創新來改善全國住房公積金資金的流動性問題，才能有效發揮住房公積金的政策性住房金融功能。考慮建立全國性住房公積金風險管理平臺，集中管理貸款發放標準和建立系統風險準備金，以增強住房公積金的風險抵御能力。

24加強住房公積金監管

實施績效考核，維護繳存人合法權益。住房公積金的“安全性”始終是第一位的。加強住房公積金監督管理，防止出現違法違紀和貪污腐化等犯罪行為，是防止公積金資產流失的重要措施。

一是可以通過立法，將公積金管理部門劃入金融企業范疇，由銀監會監管，執行金融企業管理辦法，以保證公積金資金安全完整；二是實施績效考評制度，及時考核公積金管理部門的管理業績，給予相應的獎懲；三是實行多方監管，向社會公開公積金信息，提供繳存人查詢，回答公眾質疑；四是通過財政、審計和社會的監督檢查，及時發現問題并限期糾正和整改。

參考文獻：

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