PPP項目融資困境及利益關系識別

殷文悅　崔健

[提要] 本文梳理PPP項目融資過程存在的問題，從更深層次剖析銀行、政府、企業之間的利益關系。提出適度引導，協調政府各方利益;完善契約機制，優化銀政企三方關系以及合理搭配融資產品，鼓勵金融創新等建議。

關鍵詞：PPP;項目融資;金融創新

基金項目：河北省自然科學基金課題（編號：G2014209317）支持項目

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年2月11日

截至2018年4月底，據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫統計，全國PPP項目數量已經達到8，042個，投資總金額為9.3萬億元。此前財政部牽頭組織了兩批示范項目的篩選，2014年12月份公布首批示范項目30個，總投資額為1，800億元。2015年9月份第二批示范項目206個，總投資6，589億元。隨著財政部第三批8，042個項目近10萬億PPP項目的初選評審，包括發改委PPP示范項目、大量的省市級PPP項目，估計總規模將超30萬億。政府通過推行PPP模式加快公共基礎設施及公共服務的建設推廣，并通過一系列政策引導民營資本積極參與，包括以獎代補、財政中長期預算安排、績效考核等，但PPP推進的力度仍然差強人意。到目前為止，民營資本參與度較低，PPP項目總體落地率（簽約率）不足5%（目前簽約率僅為4.8%）。很多學者從PPP融資難角度分析原因所在，但融資難只是一個方面，PPP項目融資難，其表象背后映射的是深層次的銀政企三方博弈。

一、政府各部門之間的博弈

政府部門的博弈最主要的表現在財政部與發改委之間的權利博弈。2014～2016年間，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》、《PPP項目合同指南（試行）》、《中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，以期規范PPP模式的合同管理及立法工作。發改委同期也頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《中國基礎設施和公用事業特許經營立法草案》等法律法規，從項目適用范圍、部門聯審機制、合作伙伴選擇、規范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展PPP提出具體要求。2016年6月，兩個部門首次聯合發布《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（簡稱“32號文”），強調各地要加強部門間的協調配合，積極推動政府和社會資本合作順利實施。然而在具體實施環節兩大機構要求各不相同，存在較大的權責重疊，給地方參照執行造成了困惑。具體表現為：一是在社會資本認定方面存在差異。國家發改委文件認為社會資本包括符合條件的國有、民營、外商投資和混合所有制企業等，而財政部認為不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業，按財政部規定，政府平臺公司無法納入公私合營范疇;二是對項目實施機構的要求不同。財政部文件明確由政府和社會資本合作中心或制定專門機構來負責PPP項目庫建設，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構。國家發改委文件則要求由地方發改委建立PPP項目庫，地方政府應明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構;三是在法律依據方面存在差異。國家發改委要求按照《招標投標法》、《政府采購法》等法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式選擇合作伙伴，規范操作行為;財政部則要求依照《政府采購法》及有關規定選擇合作伙伴，采購方式不限于上述三種，還包括競爭性磋商和單一來源采購。從實際情況看，投資主體對將社會資本納入政府采購程序的合法性存在質疑。

舉例而言，根據《招標投標法實施條例》第九條第三款規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”的情形可以不進行招標，即所謂的兩標并一標，但各地在實際操作中把握尺度不同，爭議點主要集中在“通過招標方式”和“特許經營項目”兩點上。比如，某省級公路屬于財政部PPP示范項目，以聯合體方式通過競爭性磋商中標，在項目工程審批時，發改部門以該項目未通過招標方式確定投資人為由，要求后續材料采購、勘察設計、監理、建筑及安裝工程等務必全部招標，且不允許聯合體成員作為股東方參與投標。而根據2016年6月21日，國家財政部辦公廳發布的關于征求《政府和社會資本合作項目財政管理辦法（征求意見稿）》第十條第四款內容為：“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，可以不進行招標。”由于競爭性磋商屬于政府采購法的一種，企業認為依照該規定可以不進行招標，發改委和財政部政令不一導致企業后期工作無法有效開展。除了職能部門在分工合作機制上的混亂外，PPP政策體系的不完備也亟待解決。盡管相關政策大量出臺，但與土地、環評、稅收、審計等政策缺少銜接，前期項目落地難也給項目融資增加了諸多不確定性。

二、政府與銀行之間的博弈

2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》的文件，鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP模式）的方式參與基礎設施投資和運營，讓地方政府看到了曙光，很多地區基于脫貧攻堅以及穩增長、保就業的需要，大量推出PPP項目，將過去通過BT模式，三五年就能建好的基礎設施包裝成長期PPP建設模式。同時，隨著政府對PPP政策鼓勵和扶持力度加強，地方政府包裝PPP項目的方式也逐漸多樣化，將傳統建設轉讓（BT）模式下的建設單位升級為社會資本方，通過明股實債方式向金融機構融資，將許多房地產建設項目包裝成醫療領域、養老領域項目混入PPP項目中，使大量金融資本涌入這些行業，弱化了金融市場對社會資源的配置功能。