突破區域局限 推動干支結合

盛毅

四川省委十一屆三次全會創造性提出構建“一干多支、五區協同”區域發展新格局。省委在四川區域發展歷史上首次將成都定位為“主干”，支持成都加快建設成為綜合實力強、產業和人才聚集度高、創新競爭力優勢明顯，全面體現新發展理念的國家中心城市。成都市自加壓力，突破區域局限，著力推進“干支結合”，在做強自身的同時，主動打破行政區劃界線，通過創新與各市（州）合作的方式和手段，更大力度實現成都與各經濟區共享資源、共搭平臺、互借優勢、互相促進，將中心城市發展優勢轉化為全省發展強勢，將日益密切的經濟聯系轉化為區域整體競爭實力，其實踐不僅將豐富區域協同發展的理論，而且會形成一些值得借鑒的經驗。

推進“干支結合”符合區域發展新趨勢

近年來，隨著經濟持續快速發展和城鎮化進程加速，推進協同發展、聯動發展、一體化、同城化等發展，已經成為區域發展的主線，成為構建中國經濟發展“新版圖”、引領區域協同發展的的最大動力。而扮演區域經濟版圖重構的主角，正是迅速興起和日益壯大的城市群和經濟區。其中，城市群發揮的作用更加明顯。

最近幾年，國家為順應城市群發展，先后批復了長三角、京津冀、珠三角、成渝、長江中游、中原、哈長、關中平原等9個城市群發展規劃，并且還在加快推動天山北坡、滇中等邊疆城市群規劃編制。

為引導城市群的發展，2018年11月發布的《中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，要建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。同時明確了未來七大城市群及其核心城市的戰略布局。其中對成都、重慶的要求是引領成渝城市群發展，對中心城市在促進區域協調發展方面，提出了明確的要求。

接下來，2019年2月國家發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，進一步強調城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。而作為都市圈核心的中心城市，必須履行輻射帶動周邊城市同城發展、一體化發展的重任。

2019年4月國家發改委關于《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知，則對深入推進城市群發展作出了新的部署，包括有序實施城市群發展規劃，分層次有重點地推進不同城市群發展，提高一體化建設水平，建立健全城市群協調協商機制。其中，堅持以中心城市引領城市群發展，增強中心城市輻射帶動力，形成高質量發展的重要助推力，將是破解區域行政分割的最關鍵舉措和重要突破口。這些要求，更進一步明確了中心城市在當前區域發展中，如何根據城市群發展的需要，擔當起引領區域發展的新使命。

從單個城市發展向都市圈和城市群發展，再朝著經濟區演變，是區域經濟發展的必然結果。在這一過程中，強化超大城市與所在區域城市發展的關系，必須找到彼此需要的結合點，發展目標的共振點，一體推進的切入點，保障協同的關鍵點，通過發揮互補、互促優勢，形成共建、共享局面。國內外為促進中心城市發展與所在區域城市發展的結合，有以下實踐經驗值得借鑒。

一是以共建交通實現不同層次的結合。為將周邊相鄰城市納入到中心城市的強輻射范圍，積極構建半小時或者一小時交通圈，通過建立快速交通和便捷通勤體系，擴大人員、商品、信息流，推動相關城市的功能重新分工和優化整合，形成密切聯系的大都市圈。世界上知名的特大城市和國內的上海、北京、深圳、廣州等，目前都形成了半徑幾十公里甚至上百公里的快速交通圈，在這個范圍內的城市功能，程度不同地被納入到總體分工協作體系中，協同程度很高。對于距離更遠的城市，仍然通過建設現代化的交通體系，保障中心城市功能向外延伸。

二是以部分功能對接實現不同需求的結合。一般對于距離超過上百公里的城市，不可能再共享中心城市功能，因此與這些城市的結合，主要體現在互補性強的功能結合上，更多是以專題合作為抓手，實現部分領域的跨區域整合。如在產業方面，建立龍頭在中心城市，配套在周邊;研發在中心城市，制造在周邊;交通物流樞紐在中心城市，集貨在周邊的格局。在服務業方面，金融核心企業在中心城市，融資服務在周邊;高端專業服務機構在中心城市，業務部門廣泛分布在周邊;大型創新機構在中心城市，分支機構布局在周邊等。

三是以搭建共享平臺促進與各城市的結合。輻射帶動更大區域的發展，既有部分功能的結合，也有要素和項目的結合，雖然結合的緊密度相對周邊城市、城市群要弱一些，但結合的切入點可能更廣泛一些，需要的采取舉措更多一些。為促進與這些城市的結合，中心城市主要針對區域中存在的共同性需求，采取搭建共享平臺、發揮中央商務區作用等，推動與所在區域城市的合作。如上海建設虹橋商務區，構建“大交通”“大會展”“大商務”的核心功能，構建5個科技資源共享平臺，重點服務長三角地區。引導產業向外轉移，向外提供各種專業服務等，是推進結合的重點。

推進“干支結合”內含多個層面的合作

為貫徹落實四川省委、省政府的戰略部署，成都市主動擔當和作為，不僅對當前如何發揮“主干”的作用有了更深入的認識，對“干支結合”推動全省發展的重要意義有全新的理解，而且在分析四川省情和發展任務的基礎上，瞄準區域發展急需解決的問題，全面推進與各個市（州）的合作，引導和組織企業到市（州）發展。目前已與16個市（州）在產業合作等方面形成深度合作關系。在推動“干支結合”中，實際上包含了合作緊密程度不同、合作目標和方針不同、合作內容和范圍不同、合作的路徑和手段不同等多個層面的結合。分析成都市與各市（州）簽定的合作協議，可以歸納為三個層面的合作：

一是逐步在都市圈范圍內實現八個領域的一體化。成都與德陽、資陽、眉山同城發展，條件已經成熟，目前也簽定了合作協議和行動方案，合作內容包括區域規劃、基礎設施、產業布局、生態環保、公共服務、戶籍管理、人才流動、政策協同等，目標是共同建設具有較強國際競爭力和區域帶動力的現代化大都市區，這實質上是城市各種功能的全方位對接，是周邊城市與成都市的同城發展。當然，由于同城化是一個逐漸深化的過程，因此近期的合作重點，會從具有重大影響的交通通信、產業園區、文化教育、生態環境等項目切入。

如根據構建半小時交通圈的需要，加快推進成都至德陽、眉山、資陽城際軌道交通規劃及建設工作，加快天府大道北段、眉山段、成資大道等的建設，加快推進成德、成眉、成資動車公交化運營。根據構建制造業生態圈的需要，推動建立“研發在成都、制造在德眉資”的產業協作模式，鼓勵在蓉科研機構及龍頭企業配套項目向德眉資轉移發展，引導德眉資有條件的企業總部遷入成都。根據人員流動的實際需要，構建公交“一卡通”、醫保社保金融“一卡通”，促進優質教育、衛生資源共享，統籌優化學校布局，謀劃區域教育信息化發展，支持德陽、眉山、資陽建設優質醫療衛生資源功能配套區，推進就業社保協同發展。根據環境聯防聯控聯治需要，規劃并加快實施岷江、沱江及重要支流流域水生態綜合治理工程，共同建立區域大氣污染聯防聯控機制，共同打造綠化生態走廊等。

二是逐步在城市群范圍實現部分功能的一體化。除德陽、資陽、眉山外，位于成都城市群的其他城市，屬于成都市的半緊密 層，目前還不可能與成都市全面對接和優化整合，合作內容要窄一些，重點在錯位互補發展上做文章，合作的重點集中在彼此迫切需要發展的重要交通、重點產業、科教領域、市場建設等領域，如推進成都經濟區環線建設，成綿、成樂等高快速路擴容改造工程前期工作，城際間高快速路對接等。其中，共建重要基礎設施、共建特色產業鏈條、共享部分公共服務、共商流域治理等，成為合作的主要內容。

如成都與綿陽的合作，突出交通、科技創新和軍民融合，落腳在加快推動“成綿”市際交通運輸的銜接協作，創建綜合性國家科學中心、綜合性國家產業創新中心，打造共通共用、共建共享的軍民融合平臺，編制產業協同發展規劃，推動院校資源、數字化教學資源共建共享，擴大醫療保險、社會保險、養老保險異地辦理，推進電子口岸及國際貿易“單一窗口”建設等。

成都與樂山的合作協議，重點放在鐵路、開放平臺和市縣合作領域，落腳在推動城際鐵路公交化、產業分工協作、生態環保、公共服務、市縣合作、成都跨境貿易電商公共服務平臺向樂山開放等十多個領域。

成都市與遂寧的合作，重點放在農村、農產品市場和新材料等領域，6個政府（部門）間合作協議、9個產業投資協議、6個公司（協會）合作協議，涉及農業農村、農產品交易平臺、農業品牌、新材料產業和園區建設等。

成都與雅安的合作，重點放在旅游、農業和交通建設，11個政府間合作協議、11個企業間合作協議，涉及旅游、農業、工業、經貿、物流和平臺共建共享等。

三是在部分重點項目上實現聯動發展。成都城市群以外的市（州），是成都提升發展、實現城市三步走的重要基礎和經濟腹地，盡管成都市“五中心一樞紐”的建設，66個產業功能區的優化，能夠為各經濟區、城市群、大中小城市和農村的發展，提供廣泛的合作空間。但落實到每個地方，更多地表現為特定重大交通通道、特色產業鏈、特殊科教醫衛等合作。

如成都市與宜賓市簽署的合作協議，突出南向開放通道、物流、產業轉型項目，確定了28個與交通、工業轉型、文化旅游、金融、教育相關的項目和事項。

成都與瀘州的合作協議，突出共同建設向東向南大通道、高效便捷的物流體系建設，涉及隆黃鐵路隆敘段擴能改造工程和蓉瀘遵高鐵項目、多式聯運大通道打造和港口物流關鍵節點建設、推動部分產業薦向中高端發展、推動教育、醫療等優質公共服務進入瀘州等。

成都與內江的合作協議，突出交通通道建設、產業發展、創新創造、醫療教育衛生等領域合作項目。

成都與廣安的合作協議，突出生物醫藥、交通、旅游，將建設“成都·廣安生物醫藥協作研發基地”，支持廣安企業在蓉設立總部或研發中心等。

成都與南充的合作協議，突出保稅物流中心、電子信息、絲紡服裝、現代物流等方面的項目，并且強調利用成都鐵路、成都空港保稅物流中心的功能和政策優勢。

成都與三州的合作協議，突出戰略資源開發、特色農產品銷售和深加工、旅游產品和旅游線路整合、扶貧、教育、醫療等項目。

推進“干支結合”是促進區域提升發展的探索

“干支結合”注重發揮“干”的引導和組織功能，能夠根據“支”的需要選擇結合方式和路徑，形成促進區域協調的多種選擇和促進機制，因此它不是一般意義上的區域合作，而是在新發展理念指導下的區域協同發展模式，是順應區域演變規律的觀念、路徑和手段的創新。

第一，“干支結合”能夠貫徹落實中央和省委要求，促進區域協調。十八大以來，中央將協調發展作為五大發展理念之一，圍繞解決區域發展不平衡的問題，先后出臺多個與促進區域協調發展相關的意見。四川省委十一屆三次全會，明確提出構建“一干多支，五區協同”的新格局。推進“干支結合”，強化我省各地區的協同發展，正是貫徹落實中央和省委要求的具體行動。

第二，“干支結合”順應了現階段區域發展的規律，找到新的切入點。現階段，盡管中心城市的集聚趨勢還在繼續 ，但我們同時要看到集聚的內涵在發生變化，正在開始由集聚一切要素，向重點集聚中高端要素轉變。為騰出發展空間，中心城市也在將不適合的企業和項目向外轉移。成都近幾年與周邊城市共建園區、不斷推出需要轉移的項目清單，說明擴散效應已經形成。實際上，日益壯大的專業服務、研發能力、人才隊伍進入市（州），包括資金開始從單純的流入轉向部分流出，都是中心城市擴散的表現。

第三，“干支結合”是區域發展理念的創新，有利于打破行政分割。在區域經濟聯系日益加強的情況下，區域發展的理念、體制機制并沒有同步作出調整，傳統的行政分割，明顯阻礙著要素的跨區域流動和優化整合。過去許多地區對加強合作的積極性不高，其原因是沒有找到能夠兼顧各方利益的結合點。推進“干支結合”，必須在深入認識和科學把握城鎮化發展規律的基礎上，在承認地方利益無處不在的前提下，找到彼此的共振點，打破既有的路徑依賴，最大限度克服狹隘的地方保護主義，引導各地更加主動地參與到區域合作中來，著眼區域協同發展大局和各地長遠發展目標，在更大區域范圍內統籌城市功能配置，深入挖掘區域發展潛力。

第四，明確了區域合作的層次和推進路徑，是思路和方法的創新。一方面，受集聚和擴散的雙重影響，成都市自身的功能調整力度大，傳統空間功能升級任務重，面臨的問題和矛盾較多。另一方面，9000萬人口的腹地，生產力呈現多層次，對區域合作的需求差別很大。“干支結合”充分考慮了這些實際情況，確定了緊密層的結合內容，半緊密層的結合內容，一般區域的結合內容。在對接的程度和范圍上，分別按全方位對接，部分功能對接，重點項目進行。在合作的相互關系上，有雙方功能互借的結合，有利用一方功能的結合，有單純項目輸出和支持性的結合，形成多元化推進的格局。